新中國成立以來，我國的戶籍管理制度經歷了一個不同尋常的發展變化過程。大致可劃分為五個階段：

1.自由遷移階段（1949～1958年）

2.限制遷移階段（1958～1984年）

3.放松限制階段（1984～1994年）

4.改革起步階段（1994～2012年）

5.深化改革階段（2012～現在）

應當說，改革開放以來全國各地戶籍管理制度的改革實踐遵循著“積極穩妥”的思路，取得了一定的成效，黨中央、國務院制定的相關政策符合我國的基本國 情，為城鎮化的順利推進打下了堅實的基礎。但是，與廣大人民群眾的期盼相比，與發展社會主義市場經濟的要求相比，現行戶籍管理制度存在不少弊端：

1.不利于城鎮化進程的順利推進

目前，戶籍制度“城鄉二元結構”的實質，尤其是依附在戶籍上的各種福利待遇和公共服務仍沒有大的變化，那些居住在城里卻沒有城鎮戶口的流動人口，無 論是子女教育、勞動就業，還是醫療衛生、社會保障等，都不能享受到與本地居民相同的待遇。既有違社會公平正義，也不利于農業轉移人口市民化，更不利于新型 城鎮化的順利推進。

2.不利于市場經濟的繁榮發展

現行戶籍管理制度嚴重妨礙了勞動力、人才的自由流動，導致大量人口處于“人戶分離”狀態。既不利于形成全國統一的勞動力及人才市場，也遏制了消費市 場的進一步發展，不利于擴大內需。大量城鎮流動人口由于不具備城鎮戶籍，工作預期不穩定，缺乏應有的社會保障，其消費行為難以城鎮化，消費需求不能得到充 分釋放。所以，現行戶籍管理制度，不利于市場經濟的繁榮發展。

3.不利于城鄉之間的統籌協調

全面建成小康社會，要求城鄉之間能夠協調發展、平衡發展，基本形成區域協調發展機制。但是，現行戶籍管理制度，加劇了城鄉割裂，阻礙了城鄉統籌，加劇了社會分化。

一方面，由于許多農民工缺乏在城鎮定居的預期，長期在城鄉之間流動，過著一種兩棲生活，導致城鎮產業工人隊伍不穩，不僅不利于勞動者素質的提高，也不利于產業轉型升級，影響產業發展。

另一方面，由于現行戶籍管理制度與住房、消費、教育、社會保障等公共服務直接掛鉤，不同的戶籍有不同福利待遇，不僅加大了貧富差距，而且把人的身份劃分為三六九等，使得城鄉居民的發展機會不平等，既不利于社會和諧穩定，也不利于城鄉之間的統籌協調。

戶籍管理制度改革是一塊難啃的“硬骨頭”，既要積極，又要穩妥。即使是再難啃的“硬骨頭”，也要下決心去啃，而不能坐等。否則，不僅會影響我國新型城鎮化建設進程，而且會影響全面建成小康社會宏偉目標的實現。

1.把握戶籍管理制度改革方向

從長遠來看，戶籍管理制度改革的方向應當是逐步淡化戶籍，最終實現人們的“自由遷徙”。而近期改革目標，則是到2020年基本形成以合法穩定住所和 合法穩定職業為戶口遷移基本條件、以經常居住地登記戶口為基本形式，城鄉統一、以人為本、科學高效、規范有序的新型戶籍管理制度。

2.分類推進戶籍管理制度改革

分類推進戶籍管理制度改革，是貫徹黨的十八屆三中全會通過的《決定》精神的要求。

由于各類城市的社會經濟發展狀況不同，人口規模和土地規模不同，城鎮化水平不同，城市綜合承載能力和轉移人口情況不同，所以，在深化戶籍管理制度改革過程中，必須遵循規律、因勢利導、統籌配套、有序推進，不能完全“一刀切”，而應該進行分類指導，實施差別化落戶政策。

（1）全面放開建制鎮和小城市落戶限制

我國建制鎮和小城市的數量很多，人口規模小，只要能做到科學規劃，加大財政投入，搞好基礎設施建設，提高公共服務水平，“全面放開”建制鎮和小城市落戶限制，不但不會帶來諸如交通擁擠、住房緊張、環境污染等“大城市病”，而且有利于實現就地城鎮化。

（2）有序放開中等城市落戶限制

中等城市數量多，人口規模適度，城市基礎設施具有一定的規模，也比較完善，公共服務水平比建制鎮和小城市高。只要能加大產業發展，提高產業競爭力，增加就業機會，“有序放開”中等城市落戶限制，不但是切實可行的，而且會增強其吸引力。

（3）合理確定大城市落戶條件

大城市的的數量較多，人口規模大，公共服務水平較高，產業規模大，產業競爭力強，就業機會較多，收入也較高，吸引力大，尤其是對龐大的流動人口群體 有吸引力。但是，大城市的基礎設施存在許多不完善的地方，交通擁擠、住房緊張、環境污染等“大城市病”比較嚴重。所以，必須合理確定大城市落戶條件，而不 能一下子全面放開。否則，會帶來更多問題。

（4）嚴格控制特大城市人口規模

特大城市的人口規模已經很大，尤其是一些特大城市的流動人口數量相當龐大，雖然這些城市的綜合承載能力強，公共服務水平高，就業機會多，收入也高， 吸引力很強，許多流動人口都想擁有一個這些大都市的戶籍，但是，我們又不得不面對其交通擁擠、住房緊張、環境污染等“大城市病”相當嚴重的現實，這也是我 國戶籍管理制度改革陷入的一個困境。所以，在沒有找到更好的解決辦法之前，必須嚴格控制特大城市人口規模。

《國家新型城鎮化規劃》對此規定得更加具體，提出：“以合法穩定就業和合法穩定住所（含租賃）等為前置條件，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序 放開城區人口50萬—100萬的城市落戶限制，合理放開城區人口100萬—300萬的大城市落戶限制，合理確定城區人口300萬—500萬的大城市落戶條 件，嚴格控制城區人口500萬以上的特大城市人口規模。大中城市可設置參加城鎮社會保險年限的要求，但最高年限不得超過5年。特大城市可采取積分制等方式 設置階梯式落戶通道調控落戶規模和節奏。”

3.突出戶籍管理制度改革重點

加快戶籍管理制度改革，重點是要通過調整完善戶口遷移政策，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化。主要任務是解決已經轉移到城 鎮就業的農業轉移人口落戶問題，使之真正實現市民化，融入城市社會，穩步提高戶籍人口城鎮化水平，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。

同時，加快戶籍管理制度改革，有序推進農業轉移人口市民化，必須根據《國家新型城鎮化規劃》的要求，堅持三項原則：

（1）尊重意愿、自主選擇的原則

就是要堅持以人為本，充分尊重群眾自主定居的意愿，群眾要不要進城、進哪個城、何時進城，都要讓群眾自主選擇，不能把農業轉移人口“拉進城”、“被落戶”。

（2）因地制宜、分步推進的原則

就是要在中央作出政策安排、明確總體要求的基礎上，由各地根據本地資源環境綜合承載能力和發展潛力，因地制宜制定具體辦法，并向全社會公布，讓農業轉移人口及其他常住人口了解不同城市的落戶條件，合理安排自己的未來，給大家穩定的預期和希望。

（3）存量優先、帶動增量的原則

就是要立足于社會主義初級階段和人口大國的基本國情，遵循城鎮化發展規律，優先解決存量，有序引導增量。既要積極、又要穩妥、更要扎實，不刮風、不 冒進、不搞運動。以農業轉移人口為重點，兼顧高校和職業技術院校畢業生、城鎮間異地就業人員和城區城郊農業人口，統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等 化。

改革開放以來，我國城市流動人口急劇增長，其規模之大、范圍之廣、速度之快、持續時間之長，都是前所未有的。但這決不是偶然的，更不象某些人所說的是一種“盲流”，而有其產生的必然性，是多種因素綜合作用的結果。

一方面，它是改革開放和市場經濟發展的必然產物。

改革開放使我國過去延續多年的、封閉的城鄉二元社會結構開始松動，再加上勞動人事制度改革的不斷深化，從而使流動人口的產生成為一種現實的可能。同 時，發展社會主義市場經濟，客觀上也要求勞動力能夠在不同地域、不同時間自由流動，以便使人力資源能夠得到合理配置和使用。所以，城市流動人口的產生是不 以人的意志為轉移的客觀規律。

據統計：

2013年，全國農民工總量2.69億人，其中外出的農民工1.66億人；農民工月均收入是2609元，農民工收入已經占到農民人均收入的50%。

根據《國家新型城鎮化規劃》的要求：“全面推行流動人口居住證制度，以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制，并作為申請登記居住地常住戶口的重要依據。城鎮流動人口暫住證持有年限累計進居住證。”

對城市流動人口進行管理，過去一直實行“暫住證”（temporary residence permit）制度。它最早是由深圳市在1984年開始實行的，也是深圳移民文化的一個標志性符號，據說中國“打工博物館”的第一件展品就是暫住證。

根據暫住證制度的要求，在城市暫住超過一定時間或者擬在城市從事務工、經商等活動的外來人口，都應當向暫住地派出所申報暫住登記、申領暫住證，并交 納一定的費用。最早的暫住證是多頁手寫的證件形式，比較容易被偽造；后來采用IC卡形式的暫住證，可以機讀，內含較多個人信息，但由于成本高，制作周期 長，給外來人員帶來不便。

同時，暫住證需要隨身攜帶，以備公安人員查驗。違反有關規定，還將受到警告、罰款、吊銷暫住證、責令限期離開甚至收容遣送等處罰。

當然，申領暫住證的流動人口，也可享受一些便利服務，包括：申領機動車駕駛證、申請法律援助、申報科技成果、享受計劃生育、婚前保健和孕期保健服務、參加社會保險、義務教育、兒童免疫和保健服務等。

2004年7月1日，《行政許可法》正式實施后，暫住證制度在法律上已經失去了存在的理由。于是，一些城市開始取消暫住證制度，有些城市則由居住證代替暫住證。如深圳市就在2008年8月1日，正式實施了居住證制度。

居住證制度（residence permit）也是全國各地戶籍管理制度改革的一項重要探索。最早推行居住證制度的是上海市，目的是為了吸引人才。

2002年，上海市出臺了《引進人才實行<上海市居住證>制度暫行規定》。2013年7月1日起，上海開始實行居住證積分制度。 

深圳市在2008年8月1日廢除了實施20多年的暫住證制度，開始實施居住證制度。根據《深圳市居住證暫行辦法》規定：在深圳市內居住30日以上、 已滿16周歲未滿60周歲的非深圳市戶籍人員應當申辦居住證。已滿16周歲并符合在深圳從業、擁有房產、有相應的技術或資金從事藝術創作等條件之一的便可 發給《深圳市居住證》，有效期10年。

與暫住證制度相比，居住證制度的優點主要體現在：

1.居住證體現一種人文關懷。從“暫住”到“居住”，雖然在稱謂上只是一字之差，但這個簡單的變化卻是一個很大的進步，體現出對外來人口身份的肯定和認同，更是一種尊重。

居住證

2.居住證涵蓋的信息更多。包括：姓名、性別、民族、個人相片、公民身份證號碼、戶籍地址和現居住地址、簽發機關、簽發日期、政治面貌、從業狀況、 社會保險、婚姻狀況、計劃生育狀況、子女基本情況（姓名、性別和出生日期）、誠信或者違法行為記錄、聯系方式等。這些基本信息還可以聯網互通。

3.居住證的“含金量”更高。也就是說，持居住證者享受的待遇更接近于常住戶籍人口，更有利于推進人的城鎮化。

正因為如此，2010年1月1日，廣東省決定在全省21個地級以上市全部推行了居住證制度，包括已實施居住證制度的深圳市也停發本市居住證，轉而開始發放廣東省統一的居住證。

居住證制度作為戶籍管理制度改革的一項重要舉措，得到了國務院的肯定。2010年5月27日，國務院在轉發國家發改委《關于2010年深化經濟體制 改革重點工作的意見》的通知中提出，“進一步完善暫住人口登記制度，逐步在全國范圍內實行居住證制度。”這是首次在國務院文件中提出在全國范圍內實行居住 證制度，也是對全國各地推行居住證制度改革的一種肯定。

2012年2月23日，國務院辦公廳的《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》（國辦發〔2011〕9號）要求，各地區、各有關部門要認真貫徹 國家有關推進城鎮化和戶籍管理制度改革的決策部署，積極穩妥推進戶籍管理制度改革，繼續探索建立城鄉統一的戶口登記制度，逐步實行暫住人口居住證制度。

針對已經實行居住證制度的各個城市存在著政策不統一、各行其是的問題，2013年5月6日召開的國務院常務會議提出，要出臺居住證管理辦法，分類推 進戶籍制度改革，完善相關公共服務及社會保障制度。目前，由公安部牽頭制定的“居住證管理辦法”草案已經提交至國務院法制辦，正式出臺之后，將會使居住證 制度更加完善。