目前農(nóng)村土地使用權(quán)受到了諸多的限制，如《土地管理法》第六十三條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設。

農(nóng)村建設用地使用權(quán)不能直接進行流轉(zhuǎn)，而必須先經(jīng)過國家予以征收，再由政府推向市場。而在土地征收過程中，損害農(nóng)民合法權(quán)益的情況時有發(fā)生。所以，為了保護農(nóng)民合法權(quán)益，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)，必須進一步深化土地管理制度改革。

自1987年進行城鎮(zhèn)國有土地使用制度改革以來，國有土地使用權(quán)逐步進入市場進行流轉(zhuǎn)，城鎮(zhèn)國有土地有償使用制度已經(jīng)建立。但是，隨著城鎮(zhèn)化的不斷 推進，在城鎮(zhèn)國有建設用地供應量有限，而農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)又不能直接流轉(zhuǎn)入市的情況下，就會影響到城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。所以，為了促進城鎮(zhèn)化的健康發(fā) 展，讓農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)能夠直接流轉(zhuǎn)入市，必須進一步深化土地管理制度改革。

2008年，黨的十七屆三中全會通過《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，提出：逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。但在實際運作過 程中，也遇到不少問題，特別是由于相關(guān)的法規(guī)沒有修改，改革缺乏法律的支撐和保障，農(nóng)村集體建設用地仍被排斥在土地市場之外。而現(xiàn)實情況卻是農(nóng)村集體建設 用地隱形市場非�；钴S，違法交易行為盛行，違法用地屢禁不止。

不僅造成了土地資產(chǎn)收益的流失，而且造成了土地資源的極大浪費。所以，為了提高土地利用效率，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，充分發(fā)揮市場配置土地的 決定性作用，使農(nóng)村集體建設用地和經(jīng)營性土地，在符合規(guī)劃的前提下進入市場，與城鎮(zhèn)國有建設用地享有平等權(quán)益，必須深化土地管理制度改革。

經(jīng)過多年的探索實踐，我們已經(jīng)初步建立了中國特色社會主義的土地管理制度。但與建立社會主義市場經(jīng)濟和推進新型城鎮(zhèn)化的要求相比，現(xiàn)行土地管理制度仍存在許多漏洞和缺陷，難以滿足我國社會經(jīng)濟發(fā)展尤其是推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要。

長期以來，政府主導通過土地擴張來擴大城市邊界，通過征地來滿足城鎮(zhèn)化用地需求，而農(nóng)民在被征地過程中缺乏話語權(quán)，往往被代表或被同意。法律賦予農(nóng)民的土地物權(quán)基本上是形同虛設，嚴重影響了農(nóng)民通過土地物權(quán)分享城鎮(zhèn)化和工業(yè)化成果這種權(quán)利的行使。

1.征地補償標準太低

2.補償款不能及時發(fā)放

3.違法違規(guī)征地現(xiàn)象嚴重

地方政府特別是市、縣一級政府過度依賴土地出讓收入及相關(guān)的土地融資，基本上是靠賣地吃飯，土地財政比較明顯。根據(jù)國土資源部發(fā)布的有關(guān)統(tǒng)計數(shù) 據(jù)，2013年全國國有建設用地供應同比增長5.8%，全國105個主要監(jiān)測城市地價總體水平持續(xù)上漲。2013年全國土地出讓收入總金額達4.1萬億 元，刷新2011年3.15萬億元的歷史紀錄。

許多城市有一半到三分之二的城市建設資金都是來自于土地出讓收入，政府性債務有40%左右是要靠土地收益來償還的。地方政府如此依賴土地出讓金，顯然是由于財政體制不順造成的。特別是地方政府的財政收入少，只有靠多賣地，而且要賣高價。但高價地的出現(xiàn)又會促進房價上漲。

近年來，我國建設用地增速較快，但由于采用“攤大餅”的粗放用地方式，所以，土地使用效率很低。

2013年12月30日，國土資源部副部長王世元在記者會上說，2009年全國建設用地5.25億畝，比上一次調(diào)查增加8729萬畝，有力支撐了城鎮(zhèn)化進程，保障了經(jīng)濟社會發(fā)展。

但最近13年來，全國城鎮(zhèn)建設用地從6698萬畝增至1.0876億畝，增加4178萬畝，增長62％；按常住人口算，2009年城鎮(zhèn)人均建設用地 112平方米；按戶籍人口計，城鎮(zhèn)人均建設面積161平方米。兩者都高于國家規(guī)定的人均城市建設用地目標100平方米以內(nèi)的標準，也大大高于發(fā)達經(jīng)濟體人 均城市用地水平。

不僅全國城鎮(zhèn)用地增加較快，土地使用效率很低，而且占用的大多是優(yōu)質(zhì)耕地。13年間，僅東南沿海5省就減少了水田1798萬畝，相當于減掉了福建省 全省的水田面積。而我國的人均耕地面積一直呈下降趨勢。1996年的時候，人均耕地1.59畝，到2009年，下降到1.52畝，明顯低于世界人均耕地 3.38畝的水平，只相當于世界平均水平的40%，且區(qū)域間很不平衡。

（一）土地管理法規(guī)不完善

（二）土地管理監(jiān)督不到位

（三）土地管理人員素質(zhì)不高

雖然我國早就制定了包括土地管理法在內(nèi)的一些列法律法規(guī)，使土地管理初步做到了有法可依、有章可循。但是，由于各種原因，目前我國有關(guān)土地管理的法律法規(guī)還很不健全，一些規(guī)定已經(jīng)過時，不適應新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀需要，迫切需要加以修改。

如法律規(guī)定，城市土地屬于國家所有、農(nóng)村土地屬于集體所有，但是，并沒有對兩種所有制土地平權(quán)的制度規(guī)定，城市土地比農(nóng)村土地擁有更完整的權(quán)利制度，享有更完善的權(quán)能。最終導致在集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲�有土地時，被征地農(nóng)民的利益難以得到有效保護。

盡職盡責保護國土資源是黨和國家賦予國土資源部門的基本職責。作為土地管理監(jiān)督的執(zhí)法主體，國土資源部門理應認真履行好自己的職責，加強土地管理的 監(jiān)督，確保國家土地管理各項法律法規(guī)和方針政策的全面貫徹落實。但在實際運行中，卻存在著履職不盡責、執(zhí)法不嚴格的問題，致使土地監(jiān)管不到位。

2014年2月28日，中央第三巡視組組長楊曉渡代表巡視組向國土資源部反饋巡視情況時，提出了巡視中干部群眾反映的一些問題，其中特別提到：在黨 風廉政建設和反腐敗工作方面，抓業(yè)務和抓黨風廉政建設存在一手硬一手軟情況，對權(quán)力監(jiān)督制約不到位，對違紀違法案件查處不力，執(zhí)紀失之于軟、失之于寬，國 家土地督察機構(gòu)紀檢監(jiān)察力量薄弱。

目前，我國土地管理隊伍人數(shù)不少，但整個隊伍人員素質(zhì)參差不齊。不僅業(yè)務素質(zhì)有待提高，而且政治思想素質(zhì)也不高。一些執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中，既不熟 悉相關(guān)的管理業(yè)務，不懂辦事程序，又喜歡吃拿卡要，徇私枉法，不給好處不辦事，給了好處亂辦事。一些人甚至充當“保護傘”，收受賄賂搞腐敗。不僅嚴重影響 到土地管理執(zhí)法隊伍的形象，而且不利于國家土地管理各項方針政策的貫徹執(zhí)行。

土地管理制度改革事關(guān)重大，也是推進城鎮(zhèn)化過程中需要解決的難點之一。農(nóng)村土地制度改革涉及的主體和利益關(guān)系更加復雜，必須審慎穩(wěn)妥推進。特別是要 按照黨的十八屆三中全會通過的《決定》和中央城鎮(zhèn)化工作會議的精神，以及《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》的要求，“實行最嚴格的耕地保護制度和集約節(jié)約用地制度， 按照管住總量、嚴控增量、盤活存量的原則，創(chuàng)新土地管理制度，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率，合理滿足城鎮(zhèn)化用地需求。”從以下幾方面著手：

就是不論怎么改都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食產(chǎn)量改下去了，不能把農(nóng)民利益損害了。同時，在拿出改革整體框架和工作方案的基礎(chǔ)上，先選擇若干地方進行試點，有序進行探索，總結(jié)出可復制、能推廣、利修法的改革經(jīng)驗。

食為政先，地為糧本。解決好吃飯問題始終是治國理政的頭等大事。雖然我國耕地最新數(shù)據(jù)比過去掌握數(shù)據(jù)多出了2億畝，但并不是說我國實有耕地數(shù)量真的 增加了，而是調(diào)查的手段先進了、方法先進了、組織方式周密了，把原有的、實有的耕地調(diào)查出來。人均耕地少、耕地質(zhì)量總體不高、耕地后備資源不足的基本國情 沒有改變，18億畝耕地紅線必須嚴守，13億中國人的飯碗必須牢牢端在自己手中。

正像習近平總書記2013年在湖北和山東考察時所強調(diào)的那樣，糧食安全要靠自己。保障糧食安全是一個永恒的課題，任何時候都不能放松。解決好“三 農(nóng)”問題，根本在于深化改革，走中國特色現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)道路。歷史經(jīng)驗告訴我們，一旦發(fā)生大饑荒，有錢也沒用。解決13億人吃飯問題，要堅持立足國內(nèi)。

所以，強化耕地保護制度，要按照《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》的要求， 做到：

“嚴格土地用途管制，統(tǒng)籌耕地數(shù)量管控和質(zhì)量、生態(tài)管護，完善耕地占補平衡制度，建立健全耕地保護激勵約束機制。落實地方各級政府耕地保護責任目標 考核制度，建立健全耕地保護共同責任機制；加強基本農(nóng)田管理，完善基本農(nóng)田永久保護長效機制，強化耕地占補平衡和土地整理復墾監(jiān)管。”

要通過深化改革，建立與發(fā)展市場經(jīng)濟相適應的征地制度。不僅要“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制”，而且要 “建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益，保障被征地農(nóng)民長遠發(fā)展生計”。同時，要健全爭議協(xié)調(diào)裁決制度。合理提高農(nóng)民在土 地增值收益中的分配比例，增加被征地農(nóng)民個人的收益。

全面完成農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)。在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流 轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，在試點基礎(chǔ)上慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，嚴格執(zhí)行宅 基地使用標準，嚴格禁止一戶多宅。

在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行。

完善各類建設用地標準體系，嚴格執(zhí)行土地使用標準，適當提高工業(yè)項目容積率、土地產(chǎn)出率門檻，探索實行長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合的工業(yè)用地供應制度，加強工程建設項目用地標準控制。

建立健全規(guī)劃統(tǒng)籌、政府引導、市場運作、公眾參與、利益共享的城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)激勵約束機制，盤活利用現(xiàn)有城鎮(zhèn)存量建設用地，建立存量建設用地退 出激勵機制，推進老城區(qū)、舊廠房、城中村的改造和保護性開發(fā)，發(fā)揮政府土地儲備對盤活城鎮(zhèn)低效用地的作用。加強農(nóng)村土地綜合整治，健全運行機制，規(guī)范推進 城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，總結(jié)推廣工礦廢棄地復墾利用等做法。禁止未經(jīng)評估和無害化治理的污染場地進行土地流轉(zhuǎn)和開發(fā)利用。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市 場。

一方面，擴大國有土地有償使用范圍，逐步對經(jīng)營性基礎(chǔ)設施和社會事業(yè)用地實行有償使用。減少非公益性用地劃撥，對以劃撥方式取得用于經(jīng)營性項目的土地，通過征收土地年租金等多種方式納入有償使用范圍。

另一方面，嚴格控制新增城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模，嚴格執(zhí)行城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準，實行增量供給與存量挖潛相結(jié)合的供地、用地政策，提高城鎮(zhèn)建設使用存量用地比例。探索實行城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤政策。

有效控制特大城市新增建設用地規(guī)模，適度增加集約用地程度高、發(fā)展?jié)摿Υ�、吸納人口多的衛(wèi)星城、中小城市和縣城建設用地供給。適當控制工業(yè)用地，優(yōu) 先安排和增加住宅用地，合理安排生態(tài)用地，保護城郊菜地和水田，統(tǒng)籌安排基礎(chǔ)設施和公共服務設施用地。建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價機制，提高 工業(yè)用地價格。

為了解決農(nóng)村土地利益沖突問題，捍衛(wèi)農(nóng)民權(quán)利，保障農(nóng)村土地安全，國家一直在努力編織農(nóng)村土地法律、政策保護網(wǎng)。然而，在我國經(jīng)濟社會的現(xiàn)實復雜環(huán)境下，這張農(nóng)村土地法律、政策保護網(wǎng)還不夠密、不夠細，必須進一步完善，一些法律還需修改細化，一些政策還需更加明確。

不僅要修改土地管理法，而且要盡快出臺《農(nóng)村集體土地征收補償條例》，真正做到依法治土。