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城鄉一體化的基本概念與戰略意義
前 言
2013年大陸城鎮常住人口為73111萬人，占總人口比重為53.73% ；鄉村人口62961 萬人，占大陸總人口的46.27%。
新型城鎮化是否意味著鄉村走向消亡？
“城鎮化”了，鄉村怎么辦？
現實的出路是城鄉一體化。
一、城鄉一體化的基本概念
（一）基本概念
城鄉一體化是指相對發達的城市和相對落后的農村，打破相互分割的壁壘，逐步實現生產要素的合理流動和優化配置，促使生產力在城市和鄉村之間合理分布，城鄉經濟和社會生活緊密結合與協調發展，逐步縮小直至消滅城鄉之間的基本差別，從而使城市和鄉村融為一體的過程。
城鄉一體化：
一種以城市為中心、小城鎮為紐帶、鄉村為基礎，城鄉依托、互利互惠、相互促進、協調發展、共同繁榮的新型城鄉關系。
1.城鄉關系一體化
正確處理城鄉關系，扭轉城鄉發展的城市偏向，扭轉經濟發展的工業偏向，扭轉國民待遇的市民偏向。
2.城鄉生產要素配置一體化
使土地、資本、勞動、管理四大生產要素在城鄉區位、工農產業、城鄉居民之間合理配置。
3.城鄉社會發展一體化
在社會進步、政治民主上都要保持城鄉同步。
城鄉一體化既是一個城鄉綜合的空間發展過程，又是城鄉經濟、社會發展的終極目標，更是體現了區域整體協調發展和可持續發展的理念。
城鄉一體化發展重點和方式與區域所處的發展階段相適應，動態且不斷地向前演進。
（二）對城鄉一體化認識誤區
誤區一：城鄉一體化就是城鄉一樣化
誤區二：城鄉一體化就是以新農村建設代替化
誤區三：城鄉一體化就是農村城市化
糾正誤區一：
城鄉一體化不是城鄉一樣化
城市和鄉村有許多不同之處，并且有本質的區別。城鄉一體化不是為了城鄉一樣化。城鄉各有各的特點和職能，二者相互依存、互為補充、不可替代。城、鄉應實現資源共享，優勢互補，共享改革發展成果，共同繁榮。
糾正誤區二：
城鄉一體化不能用建設新農村替代
城鄉一體化是我國為了加快推進現代化進程、打破城鄉二元結構而實施的重大戰略，根本目的是為城鄉提供平等的發展權力和發展機會，使城市和鄉村、市民 和農民共享發展成果。城鄉一體化包括新農村建設，是解決“三農”問題的根本途徑。兩者是整體和局部、相輔相成、互相促進、共同發展的關系。
糾正誤區三：
城鄉一體化并不是農村城市化
在這個過程中，并不是要在城市一體化中消滅農村，不是用城市取代農村，不是用新農村建設代替城鄉一體化進程，而是用新農村取代舊農村。
二、城鄉一體化的產生背景
（一）我國城鄉差別的特殊緣由
自20世紀50年代開始，國家陸續建立了戶籍制度、就業制度、養老制度、住房制度、教育制度、醫療制度等10多項“重城輕鄉”制度，實行了重化工業優先的戰略，使城鄉差別日漸擴大。
（二）“三農”問題日趨嚴重，城鄉發展差距擴大是城鄉一體化命題提出的背景。
盡管我國在破除城鄉二元結構方面已經取得了明顯進展。但長期形成的城鄉失衡并沒有得到根本改觀。
農村人口眾多是我國的國情，只有發展好農村經濟，建設好農民的家園，讓農民過上寬裕的生活，才能保障全體人民共享經濟社會發展成果。
（三）中央對統籌城鄉的認識深化
1.“一個統籌”（十六大）
2.“五個統籌”（十六屆三中全會 ）
3.“兩個趨向”的重要論斷（十六屆四中全會）
4.“三化同步”、“形成城鄉社會發展一體化新格局”(十七大、十七屆三中全會）
5.“城鄉發展一體化是解決三農問題的根本途徑”、“促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置” 等論述（十八大）
1.“一個統籌”（十六大）
統籌城鄉經濟社會發展，建設現代農業，發展農村經濟，增加農民收入，是全面建設小康社會的重大任務。
——十六大報告
2.“五個統籌”（十六屆三中全會 ）
統籌城鄉發展
統籌區域發展
統籌經濟社會發展
統籌人與自然和諧發展
統籌國內發展和對外開放
——十六屆三中全會
3.“兩個趨向”的重要論斷（十六屆四中全會）
縱觀一些工業化國家發展的歷程，在工業化初始階段，農業支持工業、為工業提供積累是帶有普遍性的趨向；在工業化達到相當程度后，工業反哺農業、城市支持農村，實現工業與農業、城市與農村協調發展，也是帶有普遍性的趨向。
——十六屆四中全會
十七大報告提出，“解決好農業、農村、農民問題，事關全面建設小康社會大局，必須始終作為全黨工作的重中之重。要加強農業基礎地位，走中國特色農業 現代化道路，建立以工促農，以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。”明確了構建新型工農、城鄉關系的方向和目標。
4.“三化同步”、“形成城鄉社會發展一體化新格局”(十七大、十七屆三中全會）
十七屆三中全會《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題決定》中強調，要“建立促進城鄉經濟社會發展一體化制度”。
黨的十七屆五中全會明確提出，要在“工業化、城鎮化深入發展中同步推進農業現代化”。
“我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，進入加快改造傳統農業、走中國特色農業現代化道路的關鍵時刻，進入著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期。 ”
—— 十七屆三中全會
5.“城鄉發展一體化是解決三農問題的根本途徑”、“促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置” 等論述（十八大）
十八大提出解決農業農村農民問題是全黨工作重中之重，城鄉發展一體化是解決三農問題的根本途徑，要加大統籌城鄉發展力度，促進城鄉共同繁榮。
“著力在城鄉規劃、基礎設施、公共服務等方面推進一體化，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系”。
黨的十六大以來中央經濟工作會議推進城鄉一體化的重點工作
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“多予、少取、放活” 實行農業“四補貼”：種糧農民直接補貼、農資綜合補貼、良種補貼、農業機械購置補貼； 取消農業稅； 搞活農村市場，促進農民增收。 |
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上述一系列影響深遠的新思想新理念新政策，引領開啟統籌城鄉發展新紀元。
但城鄉一體發展仍然任重道遠，在建設方略上，必須堅持實施統籌城鄉發展，堅持新型城市化與新農村建設雙輪驅動。
三、我國城鄉一體化發展的五大目標
1.建立城鄉統一市場；
2.城鄉居民收入基本一致；
3.城鄉居民公共服務水平基本一致；
4.農業高度發達（農業GDP比重下降到5%以下，全國恩格爾系數平均降到20%以下，專業農戶成為農村的主體居民。 ）；
5.城市化率達到70%以上 。
四、城鄉一體化發展的戰略意義
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1.有利于調整經濟結構； 2.有利于“三化”協調發展； 3.有利于實現城鄉協調發展； 4.有利于拉動內需。 |
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推進城鄉一體化須解決的問題
主要內容
一、思想意識不足
二、鄉村發展資源流失嚴重
三、城鄉差距明顯
四、社會保障制度不完善
五、城鄉建設水平較低
六、城鄉生態環境面臨難題
一、思想意識不足
（一）個體意識加強，共建意識不足
家庭聯產承包責任制實施以來，以家庭為單位的主體意識加強，資源共享意識、基礎設施的共建意識有所淡化。
（二）城鄉統籌意識不強
部分干部群眾把城鄉一體化理解成簡單的業務性工作。部分基層干部對城鄉一體化認識不夠全面，缺乏一種長遠的工作規劃和打算。
（三）城鄉利益協調意識不足
在城鄉協調的主流下，城鄉利益協調上還存在著摩擦和矛盾。
二、鄉村發展資源流失
（一）城鄉資源配置的失衡
城鄉資源配置嚴重失衡，出現不少城市繁榮以農村的衰敗為代價的現象。城市和鄉村資源多是單向流動，沒有實現雙向、平衡的流動，工業和農業之間缺乏顯著相關性。
農村勞動力就業分布（2011年）
數據來自：中國社會科學院農村發展研究所張興華副研 究員的估計
轉移、務農和剩余數量與結構
2011 年，在由城鎮戶籍居民和農民工共同構成的全部城鎮就業人員中，農民工所占比例已達35.2%，農民工進城就業對當年城鎮就業增量的貢獻率為65.4%。
（二）文化教育等其他資源配置的失衡
就目前我國文化教育資源的分布來看，由于城鄉經濟發展水平不平衡，城市與鄉村的教育資金投入存在著嚴重的失衡，教育資源配置不均，城鄉受教育機會不平等。
2011 年農民工的平均受教育年限是9.6 年。這種人力資本狀況使他們恰好適應于第二產業的勞動密集型崗位（要求勞動者有9.1 年的受教育年限），以及第三產業的勞動密集型崗位（要求9.6 年的受教育年限）。
引自：蔡昉《超大城市的協調發展——國際經驗和中國挑戰》課件
誰來種地的困惑?!
農業風險高、收入低、勞動強度大。
新生代農民?受過良好高等教育、高文化素養和科技素質的農家子女?
農村留守者大多是三類人：小孩、老人和中年婦女。
發展農業社會化服務、實行適度規模經營、培育新型經營主體，是應對“誰來種地”的重要途徑。
三、城鄉差距明顯
（一）城鄉收入消費差距
圖 近年我國城鄉居民收入差距變化
廣東2013年城鄉收入比進一步降低,城鄉居民收入差距進一步縮小，城鄉居民收入比由上年的2.87:1縮小到2.84:1。
近年我國城鄉居民收入差距變化
中國城鄉居民消費變化（2000-2011）
（二）城鄉教育、文化、基礎設施等方面的差距
在城鄉收入差距和城鄉經濟體制基礎之上的教育、文化、基礎設施等多個方面的差距表現得日益突出，其中教育“被稱為最可怕的城鄉差距”。
談及教育，來自貴州赫章的貧困地區小學的校長郭昌舉感慨：“我們村離縣城至少差20年，縣城離北京又差了50年。”（《中國青年報》2012年8月29日）
四、社會保障制度不夠完善
（一）養老保障
1.農村人口老齡化日趨嚴重
2000年、2010年城鎮和農村人口老齡化狀況
2000年、2005年、2010年流動人口、城鎮人口、農村人口平均年齡及60歲以上人口比例
數據來源：2000年人口普查數據資料、2010年人口普查數據資料
數據來源：2000年人口普查數據資料、2005年1%人口抽樣調查數據資料、2010年人口普查數據資料
2.家庭養老功能弱化
3.土地養老保障功能低
4.農村社區服務幾乎是空白
5.農村社會養老保險存在諸多問題
而相比之下，城鎮居民的養老保障水平較高，通常情況下城鎮居民在退休后所領到的退休金是農村居民的數倍。
（二）醫療保障
現在農村基本展開的是新型合作醫療，而城市居民或享受城鎮職工醫�；蚓用襻t保，相比之下新農合則報銷比例偏低。
（三）戶籍問題
現行的戶籍制度硬性地把城市和農村嚴格地分裂開來，造成了城鄉分割，強化了中國的二元結構。
五、城鄉建設水平水平較低
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（一）對鄉鎮的城鎮化建設重視不夠 (二）建設管理機制不健全 （三）城鄉建設缺乏規劃，土地利用規劃沒有很好地與城鄉總體規劃、城鎮村落體系規劃相銜接 |
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經濟不發達地區鄉村 |
經濟發達地區鄉村 |
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自然村落大小不等，分散布局，浪費大量的土地資源，肢解規整的地塊，制約農業集約化經營，阻礙農業現代化和農村城市化的進程，增加農村基礎設施和公共服務設施建設的難度 |
村與村之間已經連成一體，但由于各個村鎮行政分割，各自為政，村鎮基礎設施和公共設施難以共建共享，搞“小而全”，導致村鎮建設一方面整體投入不足，一方面低水平重復建設，造成有限資源的極大浪費 |
空間分布格局不合理，人口集中程度不夠。
空間蔓延、功能混亂、城鄉不協調：
（1）城中村——代價高昂，改造遲滯。
(2）城邊村——升值博弈，成本不菲。
（3）自然村——新村建設，缺乏動力。
六、城鄉生態環境面臨難題
（一）城鄉環境問題日益凸顯
隨著城鎮的擴展，開敞區與生態敏感區正被逐漸蠶食和破壞，生態環境日益脆弱。同時，生態環境污染也有加重的趨勢。
（二）城鄉發展資源瓶頸逐漸顯現
土地城鎮化快于人口城鎮化。過度依賴土地支持的城鎮化的持續能力不強，或者說已經不可持續。
機動化和城鎮化是同步發生的,城市的蔓延就難以克服。
我國人均耕地只有1.4畝，約為世界平均水平的40%，但是我們每年為城鎮化減少的耕地數量就接近2000萬畝。
淡水資源只有2000多萬立方米，且在時空上分布非常不均勻。可以說中國是以全球7%的耕地，7%的淡水資源來支撐全球21%人口的城鎮化。
城市和鄉村共處于一個生態系統，鄉村污染加重的負面影響需要城市和鄉村共同承擔。
城鄉發展形態：決定現代化成敗的關鍵因素。
2013年12月23—24日召開的農村工作會議強調，“中國要強，農業必須強；中國要美，農村必須美；中國要富，農民必須富”。
推進城鄉一體化發展的對策思考
主要內容
一、制度建設：城鄉一體化發展的基礎
二、資源配置：城鄉一體化發展的關鍵
三、規劃管理：城鄉一體化發展的重心
四、守護生態：城鄉一體化發展的底線
一、制度建設：城鄉一體化發展的基礎
（一）提高對城鄉一體化發展的認識是制度建設的前提
朗迪勒里（Rondinelli）（1980）總結了城鄉之間的基本聯系，包括物質聯系，經濟聯系，人口流動關系、技術聯系，社會性聯系，服務聯系，政治、行政、組織聯系等方面。
城鄉聯系具有先天的和人為的各種聯系。因此，城鄉一體既是天然的，又是人為的。
朗迪勒里（Rondinelli）的城鄉聯系分析框架
| 聯系類型 | 主要聯系的要素 |
| 物質聯系 ; | 公路網、水網、鐵路網、生態上的相互聯系 |
| 經濟聯系 | 市場模式、原材料和中間產品流、資本流、前后向及雙向的生產聯系、消費和購物模式、收入流、行業結構和地區間商品流動 |
| 人口流動關系 | 臨時和永久的人口移動、通勤 |
| 技術聯系 | 技術相互依賴、灌溉系統、通訊系統 |
| 社會性聯系 | 訪問形式、親戚關系、儀式、典禮和宗教活動、社會團體間相互作用。 |
| 服務聯系 | 能量流和網絡、信貸和金融網絡、教育、培訓、醫療、職業、商業和技術服務形式、交通運輸服務系統。 |
| 政治、行政、組織聯系 | 組織結構聯系、政府預算流、組織間相互依賴、權力—批準—監督模式、行政間交易模式、非正式的政治決策鏈。 |
合理、公平的城鄉利益關系是城鄉一體化健康發展的核心。
堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活方針，加大統籌城鄉發展力度，增強農村發展活力，逐步縮小城鄉差距，促進城鎮化和新農村建設協調推進。
——《國家新型城鎮化規劃(2014－2020年)》
（二）政績考核是城鄉一體制度建設的指揮棒
競爭博弈：分散決策
多點博弈
全面競爭
政績考核：目標設定，導向科學
競爭合作，利益協調
（三）深化城鄉一體化的關鍵制度改革
| 深化土地制度改革 | 穩定農村土地承包制度；建立完善的土地流轉機制；以市場為導向，加快改革土地征用制度。 |
| 深化城鄉戶籍制度改革 | 建立全國統一的身份證管理為主的一元戶籍制度。 |
| 深化城鄉流通體制改革 | 構建適應市場經濟客觀要求的商品自由流動、市場公平競爭、企業依法經營、政府科學管理的現代流通體制。 |
| 完善社會保障制度 |
加大財政對社會保障投入，進一步提高社會保障支出的比重。 努力擴大社會保障體系的覆蓋面，適應人口老齡化、就業方式多樣化、城鎮化加快的特點。 加強社�；鸬幕I集和監管。 企業要切實遵守相關法律法規，按時足額為職工繳納各種社會保險費用。 積極發揮商業保險的補充作用。 加快完善社會保障制度法律體系。 |
二、資源配置：城鄉一體化發展的關鍵
（一）推進城鄉統一要素和產品市場建設，促進資源合理流動。
強化五大市場建設：勞動力、建設用地市場、科技市場、金融市場、社會資本 。
重點支持重要農產品集散地、優勢農產品產地批發市場建設加強農產品期貨市場建設 ；加快農產品零售市場建設 。
農村金融是現代農村經濟的核心,要建立現代農村金融市場。增加村鎮銀行數量，吸引更多民間資本入股村鎮銀行，挖掘和提升鄉村經濟發展潛力活力；努力開發適應村鎮發展的金融產品和服務品種。
科學技術擴散和傳播能優化城市和鄉村的產業結構，較好地解決城鄉發展過程中的社會和環境問題。
教育可以培養城鄉經濟發展所需要的人才，提高人力資源的質量，為城鄉經濟的協調發展提供持續的動力。馬克思指出，教育不僅是提高社會生產的一種方法，而且是造就全面發展的人的唯一方法。
（二）優化勞動力資源配置
1.農村剩余勞動力向城鎮轉移。尤其是小城鎮成為農村勞動力最大的吸納器。
2.農村剩余勞動力向非農產業轉移，為農業規模經營創造條件。
3.促進城鄉之間、發達地區和欠發達地區之間勞動力的流動。
（三）資源配置重點：加快農業現代化進程
1.保障國家糧食安全和重要農產品有效供給
保護耕地、興修水利
主產區利益補償機制、價格保護制度
高產穩產商品糧生產基地建設、支持優勢產區棉花、油料、糖料生產，推進畜禽水產品標準化規模養殖
堅持“米袋子”省長負責制和“菜籃子”市長負責制。完善主要農產品市場調控機制和價格形成機制。
積極發展都市現代農業。
2.提升現代農業發展水平
完善現代農業產業體系
提高農業科技創新能力
改善農業設施裝備條件
創新農業經營方式
鼓勵承包經營權流轉
發展多種形式規模經營
鼓勵和引導工商資本到農村發展
構建新型農業社會化服務體系
3.完善農產品流通體系
實施糧食收儲供應安全保障工程 ；健全覆蓋農產品收集、存儲、加工、運輸、銷售各環節的冷鏈物流體系；
加快培育現代流通方式和新型流通業態 ；
積極推進“農批對接”、“農超對接”等多種；
形式的產銷銜接，加快發展農產品電子商務；
強化農產品商標和地理標志保護。
三、規劃管理：城鄉一體化發展的重心
（一）規劃一體，優化城鄉空間布局
區域主體功能定位（主體功能區）；
完善城鎮村落體系（代際鎖定效應）；
推進城市化邊緣區和村莊整治；
立足于保護耕地，穩步推進城市集約緊湊發展。
科學編制縣域村鎮體系規劃和鎮、鄉、村莊規劃 ，發展中心村、保護特色村、整治空心村 ；
保持鄉村風貌、民族文化和地域文化特色，保護有歷史、藝術、科學價值的傳統村落、少數民族特色村寨和民居。
——《國家新型城鎮化規劃(2014－2020年)》
（二）推動管理創新，加強農村基礎設施和服務網絡建設
前幾年有地方提出：四通五改:通路、通郵、通電、通廣播電視，改水、改廁、改路、改灶、改造住房。
更進一步地推進基礎設施一體化：水、電、能、房、路、網（流通網）、環境綜合整治。
推動公共財政覆蓋農村范圍。
推動水電路氣等基礎設施城鄉聯網、共建共享機制形成。
（三）創新機制，加快農村社會事業發展
“六進村”：黨的政策進村、先進文化進村、科學技術進村、優良道德進村、衛生習慣進村、法制教育進村
加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，促進城鄉基本公共服務均等化機制完善。著力在教、醫、文、低保、健全農村留守兒童、婦女、老人關愛服務體系等方面實現新突破。
四、守護生態：城鄉一體化發展的底線
（一）加強城鄉可持續發展的能力建設
加強可持續發展能力建設，規范社會、經濟可持續發展行為的政策體系、法規體系，加強法制教育，提高全社會可持續發展意識和實施能力。
（二）促進城鄉資源開發與生態保護建設相結合
環境保護與資源開發相結合，保持地區生態系統的完整性，切實形成城鄉地域可持續發展的城鄉一體化戰略新格局。
發展林業和改善城鄉生態環境，逐步使資源、環境與經濟、社會的發展相互協調。
重點加強各中心城市地域及其周邊農村地域的生態環境建設和保護工作。
結 語
城鄉一體化發展是新型城鎮化的重要屬性。城鄉一體化就是工人和農民都以公民的身份一起參與工業化、城市化、農業現代化、生態化建設，不再存在身份認 同上的障礙，成為美好的中國夢的創造者、實現者、享受者；同時，使城鄉在發展資源和發展機會上的均等公平公正。毋容置疑，要做到這些關鍵要有理論創新的與 時俱進和制度創新的持續接力。
