“城市”（City）作為社會經濟發展到一定階段的必然產物，古已有之。但是，作為一種地方行政建制的“市”（Municipality），則是近 代政治制度發展的產物，是國家為了治理的需要而設置的。在我國，直到20世紀初才仿效西方國家的政治制度，實行城鄉分治，設立“市”、“鎮”建制。

所謂“城市管理體制”，也叫“市政管理體制”，簡稱“市政體制”，有廣義與狹義之分。

1.廣義的城市管理體制

它是指整個城市政權的組織形式，包括有關城市管理機關的職能配置、機構設置、責權劃分、運行機制及各種規章制度的總和。它是國家政體在城市中的延伸，涉及到設置在城市中的權力機關、行政機關、司法機關等各類地方國家政權機關及其職責權限。

2.狹義的城市管理體制

它是指城市中有關行政機關的職能配置、機構設置、責權劃分、運行機制及各種規章制度的總和。

而不包括城市中的權力機關、司法機關等有關國家機關及其職責權限。

由于我國是一個單一制國家，所以，狹義的城市管理體制是整個國家行政管理體制的一個重要組成部分。市人民政府既是市人民代表大會的執行機關，要對本級人民代表大會及其常委會負責并報告工作，又是市的國家行政機關，必須服從上級國家行政機關和國務院的領導。

體制與機制是密切相關的。

機制（Mechanism）一詞的原意，是指機器內部的構造及各個部分相互作用的方式和工作原理。現泛指一個組織或系統的各個部分、各個要素之間相 互聯系、相互作用的過程和方式。體制決定機制，一定的機制總是在一定的體制下形成的，體制改革創新實際上也是對機制的選擇；同時，機制影響體制，機制運行 是否順暢，必然會對體制產生影響，并要求其作出相應的改革。所以，人們常將體制、機制聯系在一起。

1.城市管理職能的配置

2.城市管理機構的設置

3.城市管理責權的劃分

4.城市管理制度的健全 

1.城市管理職能的配置

所謂城市管理職能，就是城市政府在城市社會公共事務的管理過程中依法應當履行的各種職責和功能。從性質上看，城市管理職能與其他地方政府的職能是一樣的，都是以公共管理職能為主。但由于城市具有其自身的特點，所以，城市管理職能的具體內容與其他的地方政府職能又有所不同。

在社會主義市場經濟條件下，市政府除了要履行創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的職能之外，還必須要集中力量搞好城市的規劃、建設和治理，尤其要加強城市的基礎設施建設和管理，搞好城市的公共衛生、消防、治安、教育、社會福利、社會保障等。

2.城市管理機構的設置

所謂城市管理機構，就是履行城市管理職能、依法對城市公共事務進行管理的各種管理機關。機構是實現職能的載體，城市管理職能的實現是靠城市管理機構來完成的。所以，城市管理機構的設置是否科學、合理，對于城市政府充分履行職能、管理好社會公共事務至關重要。

3.城市管理責權的劃分

所謂城市管理責權，就是城市管理機關在對城市社會公共事務的管理過程中，應當履行的職責、義務和所享有的各種權力。科學地劃分城市管理機構的職責和權限，做到權責一致，對于保證城市管理體制的協調運轉、防止推諉扯皮具有重要意義。

4.城市管理制度的健全

所謂城市管理制度，就是城市管理機關在對城市社會公共事務的管理過程中頒布和實施的各種法規、政策和制度。沒有科學、合理的城市管理體制，就不可能 有高效的城市管理，更不可能實現城市管理的現代化。而要建立科學、合理的城市管理體制，并使之運轉協調，就必須要加強制度建設，實現城市管理的制度化、規 范化和程序化。

1949年10月1日，新中國成立以來，我國城市管理體制走過了一段曲折的道路，經歷了初步建立、穩步發展、逐步調整、動蕩破壞、改革完善等不同階段。特別是改革開放以來，經過七次較大規模的政府機構和行政體制改革，我國城市管理體制逐步得到完善，形成了以下體制：

目前，我國城市管理體制根據“市”的行政級別不同而在職能配置、機構設置、職責權限、管理制度等方面有所區別，地級以上的“市”一般是“二級政府、三級管理、四級網絡”，而縣級市一般是“一級政府、二級管理、三級網絡”或者“二級政府（市政府和鎮政府）、三級管理”。

1.市政府

根據行政級別不同，我國的市政府分為以下4種： 　　

直轄市政府。直轄市是指由中央政府（國務院）直接管轄、行政地位相當于省一級的市。 目前我國共有北京、天津、上海、重慶4個直轄市。直轄市下設區（縣）——街道辦事處（鄉、鎮）——社區居民委員會（農村村民委員會），統一管理轄區內的政治、經濟、文化、社會、生態文明建設等事務。

副省級市政府。副省級市是我國行政管理體制改革中的新生事物，其法律地位還不是很明確，也不是一級獨立的行政層次，它的形成有一個過程。

1983年，中央政府相繼批準重慶、武漢、沈陽、大連、哈爾濱、廣州、西安、青島、寧波、廈門、深圳、南京、成都、長春等14個城市為“計劃單列市”，享受省級經濟管理權限。

由于副省級市的法律地位不明，在行政上與中央政府的聯系比較緊密，但又隸屬于所在的省，彼此之間的關系不好處理。所以，1993年，中央在黨政機構 改革的方案及實施意見中提出：除重慶、大連、青島、寧波、廈門、深圳等6個市仍保留計劃單列外，其余8個省會城市不再實行計劃單列，但可以繼續保留沿海開 放城市的優惠政策。

1994年3月和1995年2月，根據部分省會城市和6個計劃單列市的政治經濟地位及其中心城市的作用，中央機構編制委員會兩次下發通知，決定：重 慶、武漢、沈陽、大連、哈爾濱、廣州、西安、青島、寧波、廈門、深圳、南京、成都、長春、濟南、杭州等16個城市的行政級別定為副省級，仍為省轄市，由所 在省領導。1997年3月，重慶市升格為直轄市后，副省級市現為15個。 

地級市政府。雖然我國憲法規定全國的行政區劃分為“省（自治區、直轄市）——縣（自治縣、市）——鄉（民族鄉、鎮）三級”， 并沒有出現“地級市”和“縣級市”這樣的概念，但實際上存在著介于省級和縣級行政區域之間的“地級行政區”（地區、自治州、盟）。

尤其是1959年2月，全國人大常委會通過的《關于直轄市和較大的市可以領導縣、自治縣的決定》，從法律上確認了地級市的體制；而1978年和 1982年的《憲法》都規定：“直轄市和較大的市分為區、縣”，又一次從法律上確認了市領導縣的體制。1983年后，結合地方機構改革，許多地方采取地市 合并、地改市、或者將縣級市升格為地級市的形式，推行市領導縣的體制。國務院在關于行政區劃調整的批復中，經常出現“地級XX市”的提法。截至2012年 底，全國共有地級市285個。

縣級市政府。縣級行政區是我國地方的一級行政區域。“縣級市”，就是行政級別與“縣”相同的 市。它是我國行政層次最低的一級市建制，也是我國目前數量最多的市，曾經達到400多個。近年來，全國各地進行了新一輪行政區劃調整，許多原來由地級市代 管的縣級市逐步改為“市轄區”，縣級市的數量有所減少。截至2012年底，全國共有縣級市368個。

2.市轄區政府

市轄區政府是在設區的市（包括直轄市、副省級市、地級市）設立的、城市內部分地區的功能性地方政府，受所在地市政府的領導。

截至2012年底，全國共有市轄區860個。

3.街道辦事處

市轄區和不設區的市，根據行政管理的需要，將其所管轄的地區分為若干街道管理區，設立“街道辦事處”，作為市轄區人民政府或市人民政府的派出機關。

街道辦事處在整個城市權力網絡中，處于一種被動從屬的末梢地位，上連接基層政府，下連接社區群眾組織──居民委員會。截至2012年底，全國共有街道7282個。

1.市領導縣體制的發展過程

所謂市領導縣體制，是指地級以上的市對其周圍的縣實施領導的體制。

改革開放以來，我國市領導縣體制有了很大的發展。特別是1982年，為促進城鄉經濟共同發展，中共中央決定改革地區體制，推行市領導縣體制，并以江蘇省作為試點。

1983年1月，國務院批準江蘇省撤銷所有地區，地區所轄各縣劃歸11個市領導。

1983年2月，中共中央、國務院發出通知，要求積極試行地市合并，實行市領導縣體制。1993年，中共中央在《關于印發黨政機構改革方案及其實施意見的通知》中指出：“目前，全國尚有14個地區機關和地級市機關并存一地，原則上應予合并，實行市領導縣體制。”

2.市領導縣體制的優勢分析

市領導縣體制在密切城鄉關系、加強城鄉合作、促進城鄉社會經濟發展等方面起到了積極的推動作用。

（1）它有利于加強行政管理。

（2）它有利于打破城鄉二元結構。

（3）它有利于促進城鄉經濟的發展。

（4）它有利于推動城鎮化的進程。

3.市領導縣體制的不足之處

（1）管理效率降低，行政成本提高。

（2）職能定位不清，市縣矛盾加劇。

（3）主動輻射有限，帶動作用不強。

（4）管理幅度不均，管理效能不高。

（5）城市鄉村合治，違背國際慣例。

（6）法律依據不足，城鄉統計混亂。

1.城市管理還存在著許多“越位”、“缺位”和“錯位”的現象

2.政企分開、政資分開、政事分開、政社分開尚未完全實現

1.機構設置仍過多

2.職位設置不合理

3.人員超編很嚴重

2012年04月05日

來源：南方日報

河南省商丘市寧陵現“禁酒辦” 。其下屬的永城市、虞城縣、夏邑縣等地都有“禁酒辦”。

“寧陵縣禁止午間飲酒辦公室”是商丘市上級機構的分支。

“商丘市委辦公室、市政府辦公室2007年4月底頒布了《關于在全市嚴禁工作日午間飲酒的規定》，決定于當年5月10日開始在全市嚴禁工作日午間飲酒。”5月15日商丘電視臺的新聞中就出現了“商丘市禁酒辦”檢查“禁酒令”落實情況的報道。

前些年河南省還出現過“饅頭辦”

全國多地設立“馬上辦辦公室”

山東省濟寧市下轄的曲阜市政府設立一個機構，掛牌“馬上就辦辦公室”。

　2011年02月24日

來源：新華每日電訊

湖北襄陽樊城區設立“馬上辦”辦公室

從2011年開始，湖北襄陽樊城區紀委牽頭，將治庸辦、糾風辦、優化辦等六辦合一成立“馬上辦”辦公室，通過強硬手段，讓企業、居民遇見的難題能“馬上就辦”。目前有27個區直部門，10個鄉鎮辦、79個社區、76個村共計192個“馬上辦”。

1.縱向的權力劃分不夠合理

我國的有關法律、法規尚未對城市各級政府的職責、權限作出明確的規定和合理的劃分，加上中央和地方的事權、財權劃分也不清，導致城市各級政府上下級 之間的關系不順，權力分配不合理，職責權限不匹配。權力過分集中于上級政府，而責任則要下級政府承擔，嚴重影響到城市治理的效果。

2.橫向的職責分工不夠明確

城市各級政府工作部門之間職能交叉、政出多門的問題仍然存在。結果出現“搶著管”和“沒人管”并存的現象：有利可圖的事，相關部門都去管；出現問題要負責任，則互相推諉。

1.行政審批制度不健全

目前中央層面仍有1300余個行政審批事項，地方政府層面還有1.7萬個行政審批事項。尤其是城市政府普遍存在著審批項目過多，審批環節過繁，審批隨意性太大，重事前審批、輕事后監管等許多問題。 

2.政務公開制度不健全

一些城市政府及有關部門在信息公開上不主動、不及時，以及面對公眾關切不回應、不發聲，存在著“不愿公開、不敢公開、不會公開”等許多問題。

3.行政問責制度不健全

推行行政問責制度，是黨中央、國務院作出的一項重要決策。尤其是要健全以行政首長為重點的行政問責制度，明確問責范圍，規范問責程序，加大責任追究 力度，提高政府執行力和公信力。但是，一些城市在推行行政問責制的過程中，常常存在“不愿問、不敢問、不能問、不會問”的現象，嚴重影響其實施效果。

4.績效管理制度不健全

績效管理制度是政府效能建設的重要手段，也是促進各級政府及部門全面履行職能的“抓手”。它有利于降低行政成本，提高行政效能，改進政府管理流程， 提升公共服務質量。同時，績效管理制度是引導政府及其工作人員樹立正確導向、盡職盡責地做好各項工作的一項重要制度，也是實行行政問責制的前提和基礎。

有了績效評估的結果，行政問責才有可靠的依據。但是，目前一些城市政府績效評估制度尚未建立起來。導致一些公務員公仆意識、宗旨意識、責任意識不 強，工作得過且過，惰性十足；一些公務員甚至無視工作紀律，在上班時間擅離職守、打牌賭博、上網玩游戲、炒股等，不作為、亂作為，野蠻執法。

延安城管“野蠻執法”

人民網  2013.06.03

5月31日下午在延安市楊家嶺附近的“美利達自行車行”，延安城管隊員在執法過程中與商戶發生撕扯現象。其中，一名城管執法人員雙腳跳起猛跺倒地商戶，有城管隊員身上散發著濃濃的酒氣。

劉國峰被一名城管隊員踩中頭部

深化城市管理體制改革，必須認真貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會有關深化行政體制改革的精神，特別是“要按照建立中國特色行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府” 的要求來進行。

1.抓住轉變政府職能核心，全面正確履行政府職能

2.積極穩妥實施大部門制，優化城市政府組織機構

3.以強化責任落實為重點，理順政府部門責權關系

4.加強城市管理制度建設，健全城市管理運行機制  

1.抓住轉變政府職能核心，全面正確履行政府職能

轉變城市管理職能是深化城市管理體制改革的核心。必須處理好政府與市場、政府與社會、以及市政府與區政府、街道辦事處的關系，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮社會力量在管理城市社會事務中的作用。

真正做到該管的管住、管好，不該管的不管、不干預，從“越位”處“退位”，從“缺位”處“補位”，從“錯位”處“正位”，切實提高城市管理的科學化水平。

同時，城市政府要全面正確履行自己的職能。不僅要改善經濟調節職能，促進經濟又好又快發展，而且要嚴格市場監督職能，規范市場運行，維護市場秩序， 保護經營者和消費者的合法權益，營造公平競爭的市場環境和安全健康的消費環境，形成統一、開放、競爭、有序的現代市場秩序。尤其是要加強社會管理和公共服 務職能，保障公民合法權益、維護社會秩序、協調社會利益、解決社會矛盾、實施社會政策、管理社會組織、提供社會安全網。

2.積極穩妥實施大部門制，優化城市政府組織機構

轉變城市管理職能，必須深化城市管理機構改革，優化城市政府機構設置。要按照精簡、統一、效能的原則 ，“調整”和“優化”城市政府組織結構與職責分工，將職能相同或者相近的部門加以整合，歸入一個部門為主進行管理，其他有關部門協調配合，形成“寬職能、 大部門”的政府事務綜合管理體制。

3.以強化責任落實為重點，理順政府部門責權關系

不僅要理順市政府與上級政府、垂直管理部門之間的權責關系，而且要理順市政府與區（縣）政府、鄉鎮政府（街道辦事處）之間的權責關系。通過建立事權 與支出責任相適應的制度，明確各自承擔什么責任、相應承擔多少支出，做到權責相互匹配。同時，要嚴格按照有關法規，合理界定城市政府部門權限，明確部門職 責分工，減少職責交叉。

4.加強城市管理制度建設，健全城市管理運行機制

（1）深化行政審批制度改革。不僅要繼續精簡行政審批項目，簡化行政審批程序，而且要繼續規范行政審批行為。尤其要通過發展電子政務，優化行政流程，創新行政審批方式，實行“網上審批”、“陽光審批”，為人民群眾提供方便、快捷、優質、高效的審批服務。

（2）完善政務公開制度。通過推行城市各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程。完善黨務、政務和各領域辦事公開制度，推進決策公開、管理公開、服務公開、結果公開，努力提高政府工作透明度。

（3）健全行政問責制度。要按照權責統一、依法有序、民主公開、客觀公正的原則，加快建立以行政首長為重點的行政問責制度，并把行政問責與行政監察、審計監督結合起來，做到有權必有責，有責就必問，有錯就必糾，加大行政問責力度。

（4）健全績效管理制度。要科學地確定政府績效管理的內容和評估指標體系，實行內部考核與公眾評議、專家評價相結合的評估辦法，開展績效評估，嚴格績效管理，提高城市公共服務質量。

習近平總書記2014年3月5日在參加十二屆人大二次會議上海代表團的分組審議時強調，社會治理的重心必須落到城鄉社區，社區服務和管理能力強了， 社會治理的基礎就實了。要深入調研治理體制問題，深化拓展網格化管理，盡可能把資源、服務、管理放到基層，使基層有職有權有物，更好為群眾提供精準有效的 服務和管理。這為創新社區治理體制，強化社區自治管理指明了方向。

1.科學界定街道辦事處的性質和職能

2.合理設置街道辦事處的內部機構

3.理順街道黨政之間的職責權限關系

4.理順街道辦事處與居民委員會之間的關系

1.科學界定街道辦事處的性質和職能

街道辦事處作為政府的派出機構，不是一級政府，但又管理著一級政府的事務。要根據建立社會主義市場經濟體制的需要，對街道辦事處的性質和職能加以明 確的、科學的界定。使街道辦事處能對轄區內的社區管理、社區服務、治安管理等公共行政事務行使組織領導、綜合協調、監督檢查等職能。尤其要將街道辦事處的 職能重點轉變到社會管理和公共服務上來。

2.合理設置街道辦事處的內部機構

為了理順條塊關系，除了要明確街道辦事處的性質和職能之外，還要重組街道辦事處的內部權力格局，合理設置其內設機構。城市社區管理的發展趨勢是從行 政管理為主逐步過渡到社區自治管理為主，還權于民。為此，必須要調整街道社區的組織體系，從組織制度上真正保證社區的民主自治。改革的重點是權力重心下 移，強化街道辦事處的職責權限。

3.理順街道黨政之間的權責關系

社區治理體制的改革必須要加強和改善黨的領導，街道黨（工）委應在新的社區治理體制中處于領導核心地位，特別要體現在政治領導、思想領導和組織領導 方面，而不是直接去插手社區所有的行政事務和社會事務。社區內的行政事務和其他社會公共事務的管理應由街道辦事處、居委會等行政組織和社區自治組織去完 成。 

4.理順街道辦事處與居民委員會之間的關系

街道辦事處作為政府的派出機構，是一種行政組織。它與作為群眾性自治組織的居民委員會之間的關系，不是領導與被領導的關系，而是指導、幫助、支持與協助開展工作的關系。真正做到“政府依法行政、社區依法自治”。