目前農村土地使用權受到了諸多的限制，如《土地管理法》第六十三條規定：農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。

農村建設用地使用權不能直接進行流轉，而必須先經過國家予以征收，再由政府推向市場。而在土地征收過程中，損害農民合法權益的情況時有發生。所以，為了保護農民合法權益，賦予農民更多財產權，必須進一步深化土地管理制度改革。

自1987年進行城鎮國有土地使用制度改革以來，國有土地使用權逐步進入市場進行流轉，城鎮國有土地有償使用制度已經建立。但是，隨著城鎮化的不斷 推進，在城鎮國有建設用地供應量有限，而農村集體建設用地使用權又不能直接流轉入市的情況下，就會影響到城鎮化的健康發展。所以，為了促進城鎮化的健康發 展，讓農村集體建設用地使用權能夠直接流轉入市，必須進一步深化土地管理制度改革。

2008年，黨的十七屆三中全會通過《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，提出：逐步建立城鄉統一的建設用地市場。但在實際運作過 程中，也遇到不少問題，特別是由于相關的法規沒有修改，改革缺乏法律的支撐和保障，農村集體建設用地仍被排斥在土地市場之外。而現實情況卻是農村集體建設 用地隱形市場非常活躍，違法交易行為盛行，違法用地屢禁不止。

不僅造成了土地資產收益的流失，而且造成了土地資源的極大浪費。所以，為了提高土地利用效率，建立城鄉統一的建設用地市場，充分發揮市場配置土地的 決定性作用，使農村集體建設用地和經營性土地，在符合規劃的前提下進入市場，與城鎮國有建設用地享有平等權益，必須深化土地管理制度改革。

經過多年的探索實踐，我們已經初步建立了中國特色社會主義的土地管理制度。但與建立社會主義市場經濟和推進新型城鎮化的要求相比，現行土地管理制度仍存在許多漏洞和缺陷，難以滿足我國社會經濟發展尤其是推進新型城鎮化發展的需要。

長期以來，政府主導通過土地擴張來擴大城市邊界，通過征地來滿足城鎮化用地需求，而農民在被征地過程中缺乏話語權，往往被代表或被同意。法律賦予農民的土地物權基本上是形同虛設，嚴重影響了農民通過土地物權分享城鎮化和工業化成果這種權利的行使。

1.征地補償標準太低

2.補償款不能及時發放

3.違法違規征地現象嚴重

地方政府特別是市、縣一級政府過度依賴土地出讓收入及相關的土地融資，基本上是靠賣地吃飯，土地財政比較明顯。根據國土資源部發布的有關統計數 據，2013年全國國有建設用地供應同比增長5.8%，全國105個主要監測城市地價總體水平持續上漲。2013年全國土地出讓收入總金額達4.1萬億 元，刷新2011年3.15萬億元的歷史紀錄。

許多城市有一半到三分之二的城市建設資金都是來自于土地出讓收入，政府性債務有40%左右是要靠土地收益來償還的。地方政府如此依賴土地出讓金，顯然是由于財政體制不順造成的。特別是地方政府的財政收入少，只有靠多賣地，而且要賣高價。但高價地的出現又會促進房價上漲。

近年來，我國建設用地增速較快，但由于采用“攤大餅”的粗放用地方式，所以，土地使用效率很低。

2013年12月30日，國土資源部副部長王世元在記者會上說，2009年全國建設用地5.25億畝，比上一次調查增加8729萬畝，有力支撐了城鎮化進程，保障了經濟社會發展。

但最近13年來，全國城鎮建設用地從6698萬畝增至1.0876億畝，增加4178萬畝，增長62％；按常住人口算，2009年城鎮人均建設用地 112平方米；按戶籍人口計，城鎮人均建設面積161平方米。兩者都高于國家規定的人均城市建設用地目標100平方米以內的標準，也大大高于發達經濟體人 均城市用地水平。

不僅全國城鎮用地增加較快，土地使用效率很低，而且占用的大多是優質耕地。13年間，僅東南沿海5省就減少了水田1798萬畝，相當于減掉了福建省 全省的水田面積。而我國的人均耕地面積一直呈下降趨勢。1996年的時候，人均耕地1.59畝，到2009年，下降到1.52畝，明顯低于世界人均耕地 3.38畝的水平，只相當于世界平均水平的40%，且區域間很不平衡。

（一）土地管理法規不完善

（二）土地管理監督不到位

（三）土地管理人員素質不高

雖然我國早就制定了包括土地管理法在內的一些列法律法規，使土地管理初步做到了有法可依、有章可循。但是，由于各種原因，目前我國有關土地管理的法律法規還很不健全，一些規定已經過時，不適應新型城鎮化發展的客觀需要，迫切需要加以修改。

如法律規定，城市土地屬于國家所有、農村土地屬于集體所有，但是，并沒有對兩種所有制土地平權的制度規定，城市土地比農村土地擁有更完整的權利制度，享有更完善的權能。最終導致在集體所有土地轉變為國有土地時，被征地農民的利益難以得到有效保護。

盡職盡責保護國土資源是黨和國家賦予國土資源部門的基本職責。作為土地管理監督的執法主體，國土資源部門理應認真履行好自己的職責，加強土地管理的 監督，確保國家土地管理各項法律法規和方針政策的全面貫徹落實。但在實際運行中，卻存在著履職不盡責、執法不嚴格的問題，致使土地監管不到位。

2014年2月28日，中央第三巡視組組長楊曉渡代表巡視組向國土資源部反饋巡視情況時，提出了巡視中干部群眾反映的一些問題，其中特別提到：在黨 風廉政建設和反腐敗工作方面，抓業務和抓黨風廉政建設存在一手硬一手軟情況，對權力監督制約不到位，對違紀違法案件查處不力，執紀失之于軟、失之于寬，國 家土地督察機構紀檢監察力量薄弱。

目前，我國土地管理隊伍人數不少，但整個隊伍人員素質參差不齊。不僅業務素質有待提高，而且政治思想素質也不高。一些執法人員在執法過程中，既不熟 悉相關的管理業務，不懂辦事程序，又喜歡吃拿卡要，徇私枉法，不給好處不辦事，給了好處亂辦事。一些人甚至充當“保護傘”，收受賄賂搞腐敗。不僅嚴重影響 到土地管理執法隊伍的形象，而且不利于國家土地管理各項方針政策的貫徹執行。

土地管理制度改革事關重大，也是推進城鎮化過程中需要解決的難點之一。農村土地制度改革涉及的主體和利益關系更加復雜，必須審慎穩妥推進。特別是要 按照黨的十八屆三中全會通過的《決定》和中央城鎮化工作會議的精神，以及《國家新型城鎮化規劃》的要求，“實行最嚴格的耕地保護制度和集約節約用地制度， 按照管住總量、嚴控增量、盤活存量的原則，創新土地管理制度，優化土地利用結構，提高土地利用效率，合理滿足城鎮化用地需求。”從以下幾方面著手：

就是不論怎么改都不能把農村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食產量改下去了，不能把農民利益損害了。同時，在拿出改革整體框架和工作方案的基礎上，先選擇若干地方進行試點，有序進行探索，總結出可復制、能推廣、利修法的改革經驗。

食為政先，地為糧本。解決好吃飯問題始終是治國理政的頭等大事。雖然我國耕地最新數據比過去掌握數據多出了2億畝，但并不是說我國實有耕地數量真的 增加了，而是調查的手段先進了、方法先進了、組織方式周密了，把原有的、實有的耕地調查出來。人均耕地少、耕地質量總體不高、耕地后備資源不足的基本國情 沒有改變，18億畝耕地紅線必須嚴守，13億中國人的飯碗必須牢牢端在自己手中。

正像習近平總書記2013年在湖北和山東考察時所強調的那樣，糧食安全要靠自己。保障糧食安全是一個永恒的課題，任何時候都不能放松。解決好“三 農”問題，根本在于深化改革，走中國特色現代化農業道路。歷史經驗告訴我們，一旦發生大饑荒，有錢也沒用。解決13億人吃飯問題，要堅持立足國內。

所以，強化耕地保護制度，要按照《國家新型城鎮化規劃》的要求， 做到：

“嚴格土地用途管制，統籌耕地數量管控和質量、生態管護，完善耕地占補平衡制度，建立健全耕地保護激勵約束機制。落實地方各級政府耕地保護責任目標 考核制度，建立健全耕地保護共同責任機制；加強基本農田管理，完善基本農田永久保護長效機制，強化耕地占補平衡和土地整理復墾監管。”

要通過深化改革，建立與發展市場經濟相適應的征地制度。不僅要“縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制”，而且要 “建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益，保障被征地農民長遠發展生計”。同時，要健全爭議協調裁決制度。合理提高農民在土 地增值收益中的分配比例，增加被征地農民個人的收益。

全面完成農村土地確權登記頒證工作，依法維護農民土地承包經營權。在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流 轉及承包經營權抵押、擔保權能。保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，在試點基礎上慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，嚴格執行宅 基地使用標準，嚴格禁止一戶多宅。

在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行。

完善各類建設用地標準體系，嚴格執行土地使用標準，適當提高工業項目容積率、土地產出率門檻，探索實行長期租賃、先租后讓、租讓結合的工業用地供應制度，加強工程建設項目用地標準控制。

建立健全規劃統籌、政府引導、市場運作、公眾參與、利益共享的城鎮低效用地再開發激勵約束機制，盤活利用現有城鎮存量建設用地，建立存量建設用地退 出激勵機制，推進老城區、舊廠房、城中村的改造和保護性開發，發揮政府土地儲備對盤活城鎮低效用地的作用。加強農村土地綜合整治，健全運行機制，規范推進 城鄉建設用地增減掛鉤，總結推廣工礦廢棄地復墾利用等做法。禁止未經評估和無害化治理的污染場地進行土地流轉和開發利用。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市 場。

一方面，擴大國有土地有償使用范圍，逐步對經營性基礎設施和社會事業用地實行有償使用。減少非公益性用地劃撥，對以劃撥方式取得用于經營性項目的土地，通過征收土地年租金等多種方式納入有償使用范圍。

另一方面，嚴格控制新增城鎮建設用地規模，嚴格執行城市用地分類與規劃建設用地標準，實行增量供給與存量挖潛相結合的供地、用地政策，提高城鎮建設使用存量用地比例。探索實行城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤政策。

有效控制特大城市新增建設用地規模，適度增加集約用地程度高、發展潛力大、吸納人口多的衛星城、中小城市和縣城建設用地供給。適當控制工業用地，優 先安排和增加住宅用地，合理安排生態用地，保護城郊菜地和水田，統籌安排基礎設施和公共服務設施用地。建立有效調節工業用地和居住用地合理比價機制，提高 工業用地價格。

為了解決農村土地利益沖突問題，捍衛農民權利，保障農村土地安全，國家一直在努力編織農村土地法律、政策保護網。然而，在我國經濟社會的現實復雜環境下，這張農村土地法律、政策保護網還不夠密、不夠細，必須進一步完善，一些法律還需修改細化，一些政策還需更加明確。

不僅要修改土地管理法，而且要盡快出臺《農村集體土地征收補償條例》，真正做到依法治土。