20世紀60年代，美國會計總署率先建立以經濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和效益性（Effectiveness）為主體的“3E”評估方法，之后又加入公平性（Equity），形成西方國家政府支出績效評價的“4E”原則。

經濟性，主要考察投入（input），是指資源消耗的最小化程度，即在維持特定水平的投入時，盡可能降低資源消耗或充分使用已有的資源以獲得最大和最佳比例的投入，即支出是否節約。

效率性，主要考察產出（output），是指在既定的投入水平下使產出水平最大化或在既定的產出水平下使投入水平最小化。

效益性，主要考察效果（outcome），是財政支出所取得的最終成果的具體體現，分析產出最終對實現政策目標的影響程度，包括產出的質量、期望得到的社會效果、公眾的滿意程度等，需要結合當前效益與長遠效益來衡量。

公平性（Equity）貫穿于整個財政過程，主要是指政府財政政策要在資源分配取向、分配過程、分配結構均體現公平公正。

廣東省在總體的財力安排上努力遵循公平性原則。近年來，廣東集中投入了400億元資金用于“雙轉移”的戰略部署，其中75億元以競爭性方式分配，扶持建立13個省級示范性產業轉移園區。

2010年，省財政年度預算中安排用于改善民生和均衡區域公共服務水平的支出達到了1202億元，占省級財政總支出的76.87%，其中大部分用于對欠發達地區轉移支付。

財力投入的經濟性與效率性不高，監督考核的功能相對弱化。

在產業轉移資金的投放與園區建設上具有一定的盲目性，政府強力推動產業轉移造成資金投入成本高、效率低，特別是，山區或東西兩翼的地方政府在建設投資產業園過程中容易出現資金缺口：

一方面是產業轉移工業園外圍基礎設施建設資金缺口，據了解，產業轉移工業園僅基礎設施投入就高達上億甚至幾個億，雖然財政安排了每個山區及東西兩翼 地級市4000萬元補助資金，但山區及東西兩翼地區財力有限，資金的缺口直接造成園區外圍配套建設進度緩慢；另一方面是園區內開發建設資金缺口較大。一些 產業承接方的市縣，沒有得到產業轉移方應該提供的園區開發資金，在地方財政困難、現行信貸管理體制不順以及土地開發成本增加的情況下，產業承接方自籌建設 資金難度較大，園區內開發進度受到很大影響。

在民生資金的使用上，由于有相對客觀的計算標準如教育生均公用經費等，因而在相對投入上似乎比較客觀科學，但在資金具體使用在哪些方面、是否合理上并沒有形成完備的監督考核體系，例如教育與醫療的軟件與硬件設施是否必要、合理以及優質，卻難以得到完備的考核

促進區域協調發展的財政支出有一定效果但不顯著，仍需調整與改進。

2011年，粵東、粵西和粵北山區的生產總值分別增長13.4%、12.3%、13.8%，增速均高于同期珠三角地區增長水平；但目前廣東區域 發展不協調的問題仍然較為突出，主要表現在：區域經濟發展不平衡；發達地區的帶動作用不明顯；縣域經濟較為薄弱；基本公共服務與基礎設施建設不均衡；區域 協調發展機制不健全。

一是省級政府財政統籌能力有待加強。促進區域協調發展需要大量的財力支持，省級財政的宏觀調控能力和轉移支付力度更是其中的關鍵。

廣東省作為中國經濟大省基本沒有獲得來自中央的轉移支付，因而要縮減地區財力差異只能依靠廣東省本級的財力扶植。然而，省級政府的財政統籌能力正在有所弱化。

廣東省稅收總額雖高，但上繳給中央很大部分，本級可用并不充裕。據調查，2011年廣東省上繳中央約5000億收入，全口徑可支配財力8000 億左右，而本級實際可支配財力僅1100億上下。如果扣除那些屬于每年法律規定的財政預算支出外，廣東省級財政可以完全支配的財力不足200億元！

根據另一數據顯示，廣東省所獲中央轉移支付僅占其支出總額的0.54%。因此，廣東省的財政統籌能力主要來自于本省。

其次，廣東省本級的財力集中程度也在緩降，市級政府是廣東省財力集中來源的主要層級。

表1 “十一五”期間廣東分級財政收支情況（數據來源：廣東省財政廳）

二是事權與支出責任劃分模糊制約了地方提供基本公共服務的積極性。區域協調發展的主要內涵之一就是要為不同地區間提供均等化的基本公共服務，但現實情況是中央、省、市、縣各級政府在基本公共服務領域的支出責任劃分仍很模糊

由于缺乏具體詳細的劃分方案，特別是在教育、醫療衛生、社會保障、住房、公共文化等基本公共服務領域劃分界限不清，造成地方推卸責任，追求短期利益最大化，忽視為本地居民提供有效的基本公共服務

應該由中央政府提供的公共服務，卻不能滿足現實發展的迫切需要，例如有利于促進人口流動的社會保障責任，因為其沒有形成全國統一的管理機制，直接制約了勞動力的跨區域流動，造成人口與產業布局的不匹配、城鎮化滯后于工業化。

省以下地方政府認為教育、社保等職能應當是由中央或省級政府來承擔的，事權卻被層層下壓，并沒有足夠的資金支持，造成他們不堪重負；而省級政府 則認為這些事權是省以下地方政府的職責，省級轉移支付已經為幫助地方政府完成責任提供了很多財力支持。表1也反映了，省級以下政府負擔了超出其財力的大量 支出，占到全省支持的47%左右。

三是收入劃分不完善不利于促進區域可持續發展。從促進區域協調發展的要求看，不管是何種收入劃分方案，其基本出發點應該是有利于調動地方經濟社會運行的積極性，克服短期行為，從促進區域可持續發展的角度，在經濟增長的同時能夠為地方居民提供優良的生活和服務環境。

收入劃分原則看，除了政績考核、省以下分稅制不健全等因素外，現有的收入劃分辦法更多地關注了中央稅、共享稅，而對地方稅關注不夠，因此造成地區經濟發展中普遍存在的“土地財政”，過度關注房地產業而忽視資源保護等問題。

被訪的幾個縣市，尤其是貧困地方的土地財政是維系其經濟社會職能實現的重要資金來源，土地收益中的一部分被用于教育和醫療的開支。環境資源保護與治理，已經是珠三角地區政府正在正視的問題，而帶動粵東西北地區的發展則不能再走先污染后治理的道路。

四是均衡性轉移支付與基本公共服務均等化要求仍存在較大差距。從財政轉移支付規模來看，雖然均衡性轉移支付規模有所擴大，但尚不能滿足地方的需要。

專項轉移規模過大且轉移資金分配和管理不規范、不透明，主觀隨意性很大，尤其是要求地方配套，產生的結果就是發達地區有能力提供全部配套資金，而欠發達地區則很難做到，最終大量專項轉移支付資金流向了發達地區而非貧困地區。

一些落后縣市三分之二的財政支出來自轉移支付，其中又有三分之二來自專項轉移支付，形成了對專項轉移支付的嚴重依賴，削弱了自身發展的主動性和 協調性。如河源市有73%的支出來自于轉移支付，其中各類專項更是名目繁多，公共服務和政府維系有賴于這些轉移資金，而自身的可支配財力很小，能動性難以 發揮。

結論一：省級財力投入相對公平，落后地區轉移支付依賴大

經濟發展水平遠遠落后，產業結構不合理。地區發展差異巨大是廣東面臨的巨大問題，省政府出臺的促進區域協調發展的財政政策，正是在充分考慮這些差異產生的原因和現實情況的基礎上而制定的。

2010年廣東全省人均GDP達44736元，珠三角人均GDP達 68633元，相比之下粵北地區經濟發展嚴重滯后，2010年清遠、韶關、河源的人均GDP分別為29487元、24050元、16301元。

這些地區產業結構尚不合理，雖然近年來第二、第三產業得到較大發展，但相比全省狀況，第一產業仍在上述三個市產業結構中占有10%以上的比重； 而第三產業、第二產業卻是這些地區的“短板”。清遠的第二產業相對較好，占到地區生產總值的56.7%；但第三產業則十分薄弱，僅占GDP的32.3%。

表2 廣東省區域經濟結構表（數據來源：《2011廣東省統計年鑒》、《2011增城市統計年鑒》）

具體而言，粵北的發展制約在于：一是農業經營規模化水平低，一些地方是產糧大縣，被要求保障糧食供應，但農業并不產生稅收，且轉移支付補助不足，制約其財政收入。

二是資源型工業為第二產業主力，且面臨退出要求，例如連南縣主要依靠小水電、礦山為生，還有一些地方的水泥生產、電鍍生產因環境污染嚴重，都需要關閉退出

三是現代服務業發展水平低，整體經濟水平落后，金融、保險等行業也難以發展起來。

縣級財力困窘，轉移支付依賴大。廣東省為平衡地區財力差異，保障落后地區基礎政府職能實現，以經濟水平、生態環境、專項職能（教育、醫療、社保等）等為依據，向粵東西北地區提供了大量轉移支付。

目前，很多山區都面臨縣級財力困窘、對轉移支付依賴程度較高的問題。第一，吃飯財政的現狀。被調研的許多縣市，尤其是粵北山區縣都稱自身為“吃飯財 政”，它們財力拮據，一般預算收入基本上只能用于維持本級政府運轉，撥付財政供養人口的工資，特別是實現教師待遇“兩相當”的目標對財政壓力極大，使得政 府的經濟建設、改善民生等職能的實現，從財力上看則是捉襟見肘、無計可施，需要大量依靠轉移支付。

目前縣（市）政府獲得的轉移支付以各類專項資金為主，而本級政府的財力基本上用于供養政府工作人員，以及維系政府日常運轉。

第二，轉移支付總體公平。省級政府對地方的轉移支付體現了總體公平的原則，充分考慮了這些地方的經濟狀況，發達的珠三角地區得到的轉移支付很少，而經濟欠發達的地區則受益較多。

如表3所示，2010年清遠、韶關、河源三市全市的轉移支付分別約占一般預算支出的45.19%，51.71%，73.46%。而且，轉移支付的多少也是與其相應的財政收入相對應，一般預算收入較多的地方則獲得較少的轉移支付。

如表3獲得最多轉移支付的河源市，其一般預算收入最少；而轉移支付相對較少的清遠市，其一般預算收入相對較多。

表3，2010年各縣市財政收入基本情況（數據來源：各市《**統計年鑒2011》）

縣級的數據也同樣體現了以上兩個特點。表4對河源所轄的縣市區的一般預算收支進行了統計，河源市對轉移支付的依賴度十分之高，和平縣、龍川縣以及實行了“省管縣”的紫金縣，一般預算支出中有80%以上的財力來自于轉移支付，最低的源城區也有55.5%。

由此可以推理，為推動區域和諧發展，廣東省財政對貧困地方的轉移支付力度已經不小，可是，省管縣體制的推行并不是以增加落后地區的轉移支付力度為直接目標，這就是省直管縣財政體制下的令人尷尬之處！

表4，河源市所轄縣（區）的一般預算收支狀況

第三，財力困境的原因。政府財力不足，不但是經濟落后的直接結果，同時也與其收入支出結構密切相關

一是，一般預算收入總量小，而且結構不合理，非稅收入占有一定比例，而非稅收入的使用靈活性較小，用途較為固定，難以彌補稅收收入的不足，無法充分發揮保障基本公共服務職能實現的積極作用。

二是，縣級政府事權過多，支出責任重大。縣級政府需要負擔“維持運轉、維護穩定、保障民生、經濟發展”等多項職能，然而本級的自有財力卻十分有限，因而入不敷出，不得不依靠轉移支付。

結論二：財政支出效率不高，保障民生壓力大

目前，廣東省級財政專項資金占有省級財政資金50%以上，省級政府對欠發達地區的轉移支付，大多以專項的形式被運用于保障民生、基礎設施建設和生態環境保護等各個方面

從廣東省政府的角度來看這些資金的目的是為了調動地方政府的財政積極性，帶動經濟社會發展，但是在實際操作過程中，資金的使用效率和實際效益并不明顯。

近年來，在中央和省政府的大力推進下，民生支出日漸漸增長，給地方財政帶來巨大壓力。在目前分稅制框架下，縣級政府負擔著免費義務教育、農村合 作醫療、社會保障、維護公共安全、推進醫療改革、保障房建設、環境保護等多種公共服務職能，對于陷入“吃飯財政”困境的粵北縣市而言，這些職能主要依靠各 種相應的專項轉移支付來得以實現。

第一，民生支出占據了落后地方縣級支出的半壁江山。表5統計了幾項主要的公共服務所占各市一般預算支出的比重。

教育支出是三市公共服務支出的最大一部分，清遠、韶關、河源的教育支出比重分別為20.39%、18.30%、21.01%，這些財力的主要來 源是省級政府的免費義務教育專項補助，對于免除學雜費的所需資金，按比例負擔：“16個扶貧開發重點縣由省財政全額負擔；東西兩翼和粵北地區的縣（市）， 由省財政負擔80%，市、縣負擔20%；東西兩翼、粵北地區各市所屬其他區，由省財政負擔40%，地級市、市轄區負擔60%”。

表5，2011年各市基本公共服務占一般預算支出比重（數據來源：各市《**統計年鑒2012》）

社保與就業分別占據了清遠、韶關、河源三市全部財政的10.66%、13.96%、13.94%，其包含內容較多，主要有城鎮（農村）養老保險、城鎮醫療保險、新農村合作醫療、居民最低生活保障、公共衛生保障等。

目前這一部分財力也主要采取由省級政府統籌為主，本級政府投入為輔的做法。

全省正在推行農村居民與城鎮居民醫療保險補助統一標準的政策，實現農村合作醫療與城鎮醫療的全覆蓋，每年由政府財政向參保人提供每人200元的 資金。其經費分擔比例大抵為中央出資14元、省級政府出資130元、縣市政府出資56元、個人出資30元。據統計，2002—2009年，全省新農合共籌 資203.8億元，其中，中央財政4.7億元，省財政75.9億元，市以下財政61.2億元，農民繳納（含集體補助）59.4億元，利息和其他收入2.6 億元。

醫療衛生支出在清遠、韶關、河源三市的支出結構中占據第三的位置，分別占支出比重7.79%、10.16%、8.69%

目前在醫藥衛生體制改革的背景下，基層政府推出許多的配套舉措，以省級政府的財力為主導。廣東省政府對鄉鎮衛生院實行對鄉鎮衛生醫務人員每人每年1.2萬元的補助；對行政村衛生站每站1萬元的補助。

第二，轉移支付資金分散、強制配套，影響效率。雖然，為了保障民生、省級財政已經給予縣級政府補助了大量的轉移支付，但要求縣級政府自負部分資金。然而，面臨名目繁多、且支出標準不斷提高的各種公共服務職能的增加，原本就捉襟見肘的縣市政府都疾呼“財力不足，配套不起”。

雖然每個公共服務職能的財力承擔比重看起來很小，但多項職能的疊加則使他們難以負重。河源方面稱，2011年政府獲得了82.9億的轉移支付，其中有50億為專項資金，大部分項目需要市、縣政府給予財政配套。

地方財政不足，轉移支付效率不高直接制約了基礎設施建設、公共服務職能的實現，從而影響了區域協調發展。許多粵北縣市計劃承接珠三角的產業轉移項目，但由于基礎設施建設不完善，公共服務較為落后，很難吸引投資和留住人才。

城鄉基礎設施建設滯后是粵東西北地區的共同特征。由于基礎設施建設，特別是農村基礎通常點多、線長、面廣，建設耗時長、耗資巨大，使得建設推進 困難。近年來各地都努力貫徹落實“統籌城鄉發展”的政策方針，為更好地承接“雙轉移”、“推進公共服務均等化”等，市縣政府需要實施對道路、橋梁、教育、 醫療、環保、水利、通訊、網絡等多方面的公共基礎設施升級改造，這無疑對地方財政提出了更高的要求。

目前城鄉基礎建設的主要問題：

一是在城鄉道路建設上，交通設施落后。例如，經過河源的高速公路只占全省的4%；還有市縣地方國道省道穿城而過對路面損壞嚴重，造成路面出現下陷、 破損的現象，由于資金和其他問題，路面一直未維修，路況的損壞也越來越嚴重；雖然鄉村公路通達率不斷提高，但存在公路等級低，鄉與鄉、鄉與村之間的公路路 面窄，路況差。

二是農村農田水利設施薄弱。例如河源水利欠賬多，全市大部分農田水利設施規模小而散，工程標準低，設施老化，效益不佳，安全隱患突出。

三是農村安居工程建設、農村飲水安全工程進程受資金約束。

四是污水處理廠和垃圾處理場、綠化設施建設等生態環境保護基礎設施的建設和維護運營成本高，地方配套資金不足。

五是體育文化設施、衛生醫療等基礎性設施缺乏。

經濟水平落后、財政負擔過重是制約粵東西北地區基礎設施建設的重要原因。城鄉建設都面臨著資金短缺的“瓶頸”制約，資金投入經濟性不足。

從資金來源來看，主要依靠銀行貸款與政府財政支出，而債券、利用外資、自籌資金、其他（包括社會集資、個人資金、無償捐贈）等所占比重十分之低，這使得基礎設投入成本高、制約了城鄉基礎設施建設的內生動力。

財政資金所占比重過大，很大程度上造成地方財政負擔，而且對中央和省級財政有很大依賴。

項目建設資金實行國家、省和縣的分級配套政策，但在項目建設過程中，除國家補助的資金外，省、縣配套資金少，鄉鎮財政無力配套，形成投入結構上的不合理，嚴重影響了項目的順利實施，致使建設進度慢，工程質量相對較差。

例如農田水利設施按分級管理原則，支渠以下一級的農田水利建設管理由這一級的政府負責，其建設投入也由其承擔，地方政府和群眾是投入主體和主要受益者。由于政府的各項開支已經壓力重重，再拿出大量資金投入到農田水利基礎建設更是捉襟見肘了。

又如清遠市連南縣為實現各種名目的基礎建設資金的配套任務，造成近8個億的債務負擔，例如普及九年義務教育時期的硬件設施建設配套、農村公路的建設配套等，當前城防工程的建設資金情況是省出資5000萬，自籌2000萬，借款4500萬，缺口350萬。

政府自籌資金選擇面小，非財政渠道的投入乏力。在縣、鄉自籌資金中，政府在農業銀行貸款是基礎設施建設的主要資金來源之一。其他銀行的支持更加有限，政府選擇性很小。

除此之外，目前城市基礎設施建設的自籌資金主要是土地批租收益，還有城市建設維護費、市政公用設施配套費、出租車牌照有償使用費、排水設施有償使用費等，但此筆資金與城市基礎設施建設所需要的巨大投資相比無疑是杯水車薪。

例如，清新縣的工業園區建設配套資金主要是通過賣地收益和融資來獲得，其“三通一平”的資金投入以1億左右，其中省級政府投入600萬，賣地收入幾千萬，其余的資金來源則是十分困難的。

生態補償機制是廣東省促進區域財力均衡，向山區財政傾斜的重要途徑。

但目前尚不完善的生態補償機制是一把鋒利的“雙刃劍”，對生態發展的促進作用很弱，且制約工業發展。

生態保護限制工業發展。粵北韶關、梅州、河源的11個縣（市）被列入國家層面限制開發的重點生態功能區，廣東省的主體功能區規劃也將粵北很多地區劃分為省級生態發展區。

這意味著這些縣市必須對那些質量低劣、浪費資源、污染嚴重和不具備安全生產條件的落后產能企業，實行限制整改、停產治理，甚至采取關閉淘汰等強制措施，同時還要大量投入資金進行環境綜合整治。

由省到市再到縣，層層下達淘汰落后產能、實施節能減排的指標。截止2010年底，清遠市關停落后水泥涉及企業30家，涉及落后產能484萬噸，生產線48條。

2011年，廣東省下達河源市工業行業淘汰落后產能計劃任務為20萬噸機立窯水泥產能，河源市實際共淘汰30萬噸；“十一五”期間韶關關停和淘汰落后鋼鐵生產能力161.3萬噸。

生態補助不足以彌補財力缺口。生態發展地區已經通過限制經濟發展為保護生態做出了努力，但是生態補償機制尚不健全，使得原本就財力困窘的縣市生態保護的舉措難以為繼。

以水資源為例，河源為東江水飲水的貢獻達到了40%到45%，但卻只得到了15%的權益，這對上游地區相當不公平，也使得上游地區沒有足夠的空間和動力去提供生態產品。

河源某縣先后投入了1000多萬元資金，進行了環境綜合整治，實施河道改造、保潔和垃圾收集、中轉處理，并遷移、關閉電鍍、造紙等企業一百多多家， 封山育林幾萬畝，為城市居民“喝上干凈的水”做出了積極的貢獻，但也引發了當地勞動力就業機會減少、經濟發展的空間受到制約、鎮級財政下降、村級經濟衰退 和人民生活水平提高不快的問題，出現了環境保護者付出多、環境受益者補償少的不合理現象。

生態補償機制存在缺陷。一是生態補償資金不足且不均。許多縣市提出，目前上級給予的生態補償資金不足以彌補其經濟損失及環保開支。而且落后生態 保護區受地處“經濟發達地區廣東”這一地位影響，沒有被列入中央對生態功能區的轉移在支付范疇，廣東也不享受中央均衡性轉移支付補助。

鮮有的例子是，國務院批準韶關享受全國資源枯竭型城市優惠政策中央財政連續九年每年安排3-5億元轉移支付資金，并給予享受多項優惠政策，省也 將按照中央轉移支付資金的50%安排配套資金，支持其產業和城市轉型升級，培育壯大接續替代產業，著力解決社會問題，加強環境整治和生態保護。

對于大多數生態發展區，他們則完全依靠省市的生態補助，而且補償標準難以彌補保護者為之支付的建設成本和犧牲的發展機會成本。

生態補償體系不健全。目前，廣東實行較好的是生態公益林補償機制，而對基本農田、流域、大氣等生態補償尚未建立。

事實上，河源、韶關、清遠的很多地方是廣東重要的種糧基地和飲水源頭，這些生態與環境的維護需要投入大量的成本。

生態補償工作還未走上制度化和規范化軌道。正因為生態補償體系的不健全，一些零散的生態專項資金存在著臨時性、應急性的特征。用當地的話說就是：“今年叫一叫就給一點，不叫了就一點沒有”。

必要的各類生態財力支持沒有以制度的形式固定下來，缺乏長效的管理機制，隨意性較強，制度性、規范性不夠。

對生態補償資金的后續使用缺乏良好的監督考核。目前的一些生態資金的撥付是短時期或者一次性的使用，例如對污水處理廠、垃圾處理廠等的建設補 助，即便是一些生態公益林等較為規范的補償機制，也獲多或少的存在重投入，而輕產出的問題。對于資金使用效率的高低，生態保護的實際效果都存在一定程度的 監督考核不足。

生態補償投入主要依靠上級政府，“誰損害誰付費、誰受益誰補償”的原則沒有充分體現。目前廣東山區的生態補償資金主要依靠省級政府資金，而河 源、韶關等地作為重要的生態功能保護區和飲用水源保護地，在環境保護生態建設上加大了投入，但在產業發展上受到了制約，給當地的經濟社會發展產生了深刻的 影響。

如果由此造成的經濟損失主要由當地來承擔，而不是由資源消耗者或損害環境者來承擔，這不僅與“誰損害誰付費、誰受益誰補償”的原則相悖，而且還可能加劇區域發展的不平衡和區域間的利益沖突。

廣東省政府為促進粵東西北地區的經濟發展、公共服務均等化支付了大量的財力，一些城市如清遠、惠州在此基礎上通過與其它城市開展合作，得到了一定發展和帶動，但是還有很多地區與珠三角的差距鴻溝并沒有得到縮小。

這說明當前為促進區域協調的財政手段效益性不高，這里既有財政體制自身的原因，也有其他的制度障礙。

財權上移，事權下移”是當前中國財政體制的普遍問題，大量的支出責任給欠發達地區帶來的重負，這可以從前面對清遠、河源等地方收入和支出結構的分析中觀察出來。

縣級政府承擔著省內三級政府中最多的支出比例。受到這些事權和財權不匹配的限制，欠發達區縣政府難以得到足夠的人力、物力和財力發展地方經濟，追趕珠三角地區。

轉移支付手段不夠科學，資金使用效率低。這主要表現在專項轉移支付比例過高，制約了地方政府財政自主性；資金配套困難，延誤項目實施，影響資金效益的發揮；專項轉移支付管理問題突出，多頭申報和管理，整合作用低。

中小企業和農村地區融資困難是廣東全省較為普遍的問題，這一現象在經濟欠發達地區更為突出。

被調研的縣市都反映，在目前的金融體系下，城鄉企業融資困難是阻礙他們經濟發展的主要羈絆。

融資的困難導致大量的企業往往因為無法獲得足夠資金，而放棄非常好的創業項目以及發展擴張。

特別是對于地處山區的粵北縣市，他們優勢農業的發展也因此受到極大限制。

金融機構的內在約束，致使農村資金外流現象嚴重。農村貸款具有利率低、款項額度小、居住分散、信用低等特點，金融機構要求貸款具有收益高、風險低，而這些特點使得金融機構在農村“無利可圖”，金融機構在農村只剩下了“吸血”的功能，而把“血”輸向城市。

即便是過去專為“三農”服務的中國農業銀行、農村信用合作社，在農村除了傳統的存款業務，也把大部分的資金轉向有利可圖的商業性產業工程。

這些都使得農村資金儲備越來越少，而這與農村日益增長的資金需求嚴重脫節。

信息不對稱導致信貸配給。中小企業尤其是農村中小企業治理機制不健全，財務制度不完善，普遍缺乏信用意識，而且目前完整的中小企業信用評級體系還沒 有建立，而通過企業主私人社會關系傳遞的企業信息可以很容易地被親戚、朋友、生意伙伴掌握，銀行卻難以掌握，導致銀企信息嚴重不對稱，加大了銀行信貸的風 險和成本。

雖然銀行可在一定程度上通過提高利率來獲得補償，但是過高的貸款利率可能會誘發農村中小企業的逆向選擇和道德風險，因此為了控制貸款風險，銀行會對農村中小企業實行信貸配給。

缺乏有效擔保。為了降低信貸風險，銀行一般要求貸款企業提供抵押品或者擔保，但農村中小企業普遍規模小，產品技術水平落后，業績差，可持續發展的能力不足，既缺乏有效的抵押資產，也很難找到第三方出面為其擔保。

由于農村產權不清晰、不動產變現能力差等特點，使得“抵押擔保”也很難取得金融機構的信任。

粵東西北大部分區域都由于地處山區或水源，對生態環境的保護要求很高，因而部分縣市被劃分為生態保護區，屬于限制開發區，要求堅持保護優先、限制開發、點狀發展的原則，因為這些地方的工業發展受到限制，其直接表現之一就是土地指標受到嚴重制約。

目前這些地方土地指標困難主要體現在三個方面：

一是新增建設用地指標不足，建設用地報批難，由于地處生態保護區，韶關、河源所獲得的新增土地指標十分有限，而且一些原本招商引資而來的一些新項目因受到環保限制而得不到審批。

二是一些建設用地批而未征，拆遷難以推行，對農民的補償投入高。在清遠、韶關等地園區建設過程中，一些建設用地已或審批，卻因財力限制無法順利進行拆遷，若要完成對被征用土地農民的補償標準需要大筆資金的投入，而且征地也往往是引發政府與農民矛盾的主要因素。

三是土地資源粗放利用嚴重。雖然用地指標受到嚴重限制，但由于長期以來各地對資源路徑依賴的發展模式尚未完全改變，土地資源的集約節約使用還沒有得到很好的實現。

投資仍是我國不少地區經濟的第一拉動力，但在土地有效規劃和利用上，雖然有些地方通過由市政府統籌全市指標規模利用，但有些地方也還沒有找到適合的方法。

同時，一些地方的工業園區空置率較高，究其原因，既有項目審批的限制，也有2008年時為應對國際金融危機擴大投資而盲目使用的建設用地被空置閑置的情形。清遠、韶關等幾個城市都提到相關問題。

縣域經濟是國民經濟的基本單元，是整個國民經濟網絡結構中的一個基礎層次。縣域經濟的基礎和主體是農村經濟，農業、農村、農民的穩定是整個國家和社會穩定發展的基礎。

縣域經濟發展必然推動整個國民經濟的發展。改革開放以來，廣東縣域經濟發展取得了巨大成就，但發展活力仍未能得到進一步釋放，特別是粵北粵西地區，縣域經濟發展仍處于較低水平。

推行省直接對縣財政管理體制，有利于加強省級財政的宏觀調控能力，有利于更好地協調市縣之間的關系，保護縣級利益，增強縣域自我發展責任，從財政體制機制上為新農村建設注入新的動力。

省直管縣的提出和實施為解決行政管理成本偏高、行政效率偏低提供了良好的途徑。

省直管縣財政體制下，財政撥款減少了一級跨度，在時間和效率上都具有優勢，可以減少不必要的成本，使財政撥款不易被層層截留，更快到達基層，發揮效用。

省直管縣的落實，使信息在省與縣域所在的粵東西北地區之間的傳遞更為便捷。省級各項指標文件將直接下達到縣，而縣級財政對各項指標的完成情況亦可直接匯報到省級財政

這不僅節省了各項政策及指標從上級下達到基層的時間，亦有助于省級政府更加了解試點縣的經濟情況與財政困難，制定更為合理、有助于縣域經濟發展的轉移支付政策。

廣東省被納入省直管縣財政體制改革的試點包括：南雄市、紫金縣、興寧市、封開縣以及順德區，由于改革從2010年10月份才開始試行，因此這一創新的財政體制改革在廣東省的實踐過程中還存在著一些不完善的地方。

比如地方事權與財權的不匹配導致改革不徹底、省財政可用于落實省直管縣改革的資金受限，導致改革無法順利實施、以及改革帶來的地方關系調整所引發的效率損失及有效性缺失等等。

然而不可否認的是，省直管縣有其自身的優勢，不僅有助于提高行政效率，幫助緩解縣級財政困難，而且可以通過一定的鼓勵政策促進縣域之間的產業合作，為從根本上解決縣域經濟不平衡、促進粵東西北地區經濟發展提供契機。

省財政可落實資金有限，阻礙改革的推進。多數試點縣在實施省直管財政體制之后，傾向于希望從省級財政獲得更多的轉移支付以及更大的扶持力度，但由于省可支配財力的限制，省級財政在省直管縣方面可落實的資金并不多。

地方利益的調整在短期內會導致區域整體效率的損失。“省管縣”的實質是對地方利益的重新調整。最大的變化是，處于矛盾核心的兩個主體—市財政和縣財 政將由“父子關系”演變為“競爭對手”。出于“自利”的考慮，地位平行的市、縣在公共財政范疇內將會陷入博弈論的“囚徒困境”：具有理性的各區域利益主體 選擇使自身利益最大化的行為，會導致區域或社會整體的無效率。

省直管縣國內不少城市在資源有限的情況下，采取先集中優勢力量發展市區經濟，后輻射帶動周邊縣，從而形成一種優勢互補的均衡發展狀態，不斷推動區域城市化的進程，不失為權益之策。廣東也有類似的經驗財政體制給城市發展帶來挑戰。

縣域的行政范圍決定了其不可能站在市級政府的角度，對整個市區的基礎設施建設進行規劃，對城市的發展建設進行統籌。如環城公路的建設、鐵路的建設等工程，必須依靠市級政府進行財政資金的統籌和規劃。

省直管縣強調縣財政的獨立性，雖然目前廣東省還處在試點階段，但隨著省直管縣的逐步推進，這種獨立性的要求與城市整體規劃與發展的需要將不可避免地產生矛盾，而這種矛盾將伴隨市級政府的存在而長期存在。

因此，如何調節省直管縣的實行所帶來的縣級財政獨立性的增強，與城市整體的基礎設施建設和經濟發展之間的矛盾，將成為省直管縣推行過程中不可忽視的挑戰。

完善省政府與粵東西北相關市縣政府間事權分配。

省財政應在具有全省范圍溢出效應的公共產品的提供上承擔更多責任，縣財政應在與當地民生聯系比較密切的事務上承擔更多責任。

省財政應該加大對基礎教育以及生態區建設的投入力度。

教育支出是粵東西北地區縣級財政的一大支出，給縣財政帶來非常大的負擔，一些經濟落后的縣為此積累了大量債務，并且債務的規模還在不斷擴大。

生態保護區多數坐落在粵東西北地區，據有關環保專家的報告，這些生態保護區對廣東氣候有重要影響，如果保護不當而遭受人為破壞，廣東就會頻繁出現極端氣候。

保護當地生態環境的責任落到了當地政府肩上，而良好的生態環境卻是全省人民共享的，這違背了“受益原則分權”基本原理，因此生態保護區的建設費用或由于保護生態區而導致的其他潛在損失應由省財政負責。

有收有放，適當放權。省級財政在調節收入分配時有兩種途徑可以選擇，一種是通過傳統行政的方式，如從經濟發達的珠三角地區征稅，然后通過縱向轉移支 付將收入轉給經濟欠發達地區，另一種是通過市場的方式，這要求省級財政放棄部分行政權力，僅通過界定資源的所有權，然后讓各縣、區以市場的方式交易各種資 源。

省級財政放開對一些項目的控制權，如工業發展用地指標和碳排放指標，將它們交由市場操作不但可以提高效率，還可以縮小地區間財力差距。

經濟落后地區雖然沒有爭取到投資項目，但從出售用地指標中獲得財政收入。

發達地區由于用地指標太過稀缺而導致投資成本上升時，企業就會從發達地區遷到經濟相對落后、用地指標相對充裕的地區。此時土地用指標就成了各縣 （區）的財富，省級財政在調節收入分配時并不需要加大轉移支付的力度，只需通過控制土地使用指標總量來調節土地使用指標的價格和分配各縣、區每年能獲得的 新增用地指標來調節各縣、區初始稟賦，就可以實現收入調節的職能。

基本公共服務均等化要與財力均等化相對應。

在推進公共服務均等化過程中應先從財力均等化入手：

一是通過縱向轉移支付使縣級財政在各項基本公共服務上的人均支出大至相當，對經濟落后的縣而言，這條途徑一般稱為“輸血”；另一條途徑是通過對經濟落后縣的經濟發展進行支持，使其經濟水平逐漸縮小與發達地區的差距，這條途徑一般稱為“造血”

省財政應在著重打造經濟落后縣財政的“造血”功能，先加大對經濟落后縣經濟發展項目的轉移支付力度，待其財力增強后，再從對經濟發展項目的轉移支付轉到對基本公共服務的轉移支付。

整合財政轉移支付，不要搞一刀切。

上級對下級政府的轉移支付可分為兩大類，一類是一般性轉移支付，另一類是專項撥款。當縣級財政獲得上級財政一般性轉移支付時，縣級政府一般不須要另 外尋求配套資金，上級財政對縣級政府如何使用這筆資金的限制性很小；專項撥款是指附加條件的政府間財政轉移支付，上級財政在撥款時一般上都指定了資金的用 途，縣級財政在收到撥款后必須按照規定的方式使用這些資金，專款專用是其最基本的特征。

部分是通過專項撥款的方式實現的。

雖然專項撥款增加了縣財政收入，但配套資金迫使縣財政需要舉債融資，或者從其他項目中擠出資金，而其他項目往往是資金支配自由度較大、與縣域經濟長 遠發展有關的項目，所以專項撥款加大經濟落后地區財政的負債壓力甚至有損其經濟發展潛力。其次，專項撥款的使用往往限制過多，影響資金使用效率。

完善財政補貼的配套機制。

財政補貼的配套機制必須改革，以反映不同層級政府對不同事務的責任、不同地區實際需要差別和財力狀況的差異。在反映不同層級政府對不同公共產品的提供責任方面，對民生支出的補貼應降低配套比例，而對經濟建設的支出應提高配套比例。

越高層的政府承擔越多收入調節的職能，而承擔越少資源配置的職能。民生支出與收入分配關系密切，所以省級財政應承擔多些責任，應降低縣級財政配套資 金的比例。經濟建設支出與資源配置的關系密切，縣級財政應承擔更多責任，應提高縣級財政配套資金的比例。從公平的角度看，配套資金比例要反映不同地區實際 需要差別和財力狀況差異。各地配套比例可以采用因素分析方法。

因素分析法在決定整個項目在哪個地區上和各地如何分配扶貧資金等方面已經運用很廣了，可將此方法推廣到配套資金的比例方面。通過因素法算出一個反映需要程度的指標和一個反映財力狀況的指標，配套比例與需要程度指標成正比，而與財力狀況指標成反比。

建立橫向的區域間稅收分享的產業轉移機制。

建立珠三角發達地區和粵東西北欠發達地區共享稅收收入的機制，通過欠發達地區出場地，發達地區出管理和資金，雙方共享稅收和收入的方式，建立可持續的產業轉移園。

產業轉移園作為平衡區域發展的帶動引擎，財政政策的支持起到了突出的牽引和拉動作用。通過競爭性的分配產業轉移資金，對中標地區的產業園前期建設起到了夯實和帶動的作用。但是在產業轉移園的持續發展中也存在著一些問題，主要是資金持續的問題和產業園區的持續盈利發展問題。

兩德模式的啟示：雙方合作年限為25年，合作期內，雙方將共享產業園產生的稅收、GDP、工業產值等，園區GDP、工業總產值以及稅收地方留成部分等由雙方五五分成。合作期滿后，產業園將移交英德。

省政府應鼓勵粵東西北地區就稅收收入轉移方式、收入劃分、國庫結算、預決算管理等方面進行創新改革，提供便于地方間合作的標準合作方式指導。

加強對地方融資的政策支持。

經濟落后地區政府依靠借債維持正常運轉已非常普遍了，然而地方政府融資卻缺乏法律上認可的融資平臺。縣政府有剛性的支出責任，像教育支出、社會 保障和醫療保險支出等，還有可選擇性的支出，像與經濟建設相關基礎設施支出等，而收入主要由兩部分組成，一是來自本級的財政收入，另一部分是來自上級政府 的轉移支付。

對經濟落后的地區，多數情況是縣財力往往不足以覆蓋支出責任，而上級政府轉移支付數量又不足以彌補赤字，只能通過債務融資。

地方政府缺乏法律上認可的融資平臺，導致地政府債務隱性化，增加財政風險。同時，融資平臺缺乏導致市場參與率過低，能向地方政府提供貸款的只有少數 幾個市場參與者。當市場參與者太少時，他們就有較大的市場力量，就可能提高貸款成本，或通過較高貸款利率的方式貸款，或要求高價建設政府項目，進一步加劇 了政府的債務風險。

放寬地方政府融資限制，建立統一的政府融資平臺。

地方政府需要進行債務融資是客觀現實的需要，禁止地方政府融資平臺的發展有違現實需要，事實上也無法禁止，還不如直接支持建立統一規范的地方政 府融資平臺。在這個平臺上，允許地方政府發行一般債券和特定項目的債券，讓更多市場參與者參與進來，讓市場去評估政府一般債券或特定項目債券，降低融資成 本。

當然還要對地方政府發生新債券時施加一定的限制，不然政府債務規模就有可能快速膨脹。這些限制措施可以包含：一是經過獨立的第三方認證可行的或評級的，只有通過評級的才能發行；二是當地方政府債券超過財政收入的一定比例時，地方政府某些支出必須強制性縮減。

完善生態補償機制。

必須找到更好的方法來彌補粵東西北地區中生態縣在保護環境中遭受的損失。保護生態環境受益的是全省人民，生態保護縣的付出應由全省人民來承擔。

為提高生態保護縣在保護生態方面的積極性，省財政可從兩條途徑去著手，第一條是短期的方法，即提高生態補償標準。在評估生態保護成本時，不但要考慮 顯性的成本，如工人植樹成本等，還要考慮生態保護的隱性成本，如由于關閉企業或引入投資項目困難而造成的稅收損失和就業損失等。通過建立科學的生態保護成 本的評判指標，來確定生態補償的數額。

通過建立全省的碳排放交易平臺。省統一分配各縣、區擁有碳排放的初始稟賦，當一個縣（區）工業比較多，碳排放權不足時，可以向其他工業比較少、碳排 放權限用不完的地縣（區）購買排放權。在這種體制下，生態保護區的碳排放權必然會過剩，而昔日發達的珠三角地區必然會短缺，生態保護區可通過出售碳排放權 去補償生態保護成本。